Nie kolejne zmiany lecz gruntowna odnowa systemu
NS: Otoczenie prawne określające możliwości funkcjonowania osób z niepełnosprawnością dynamicznie się zmienia Ustawę o rehabilitacji znowelizowano, natomiast pozostawia ona tak ogromne pole do interpretacji, że Biuro pełnomocnika jest zasypywane prośbami o wyjaśnienia – począwszy od artykułu 22 dotyczącego ulg udzielanych we wpłatach na PFRON poprzez dokumentowanie schorzeń specjalnych, które są określone w znowelizowanej ustawie, a które to schorzenia nie są uwidocznione w orzeczeniach ZUS-owskich. Odpowiednie symbole znajdują się tylko w orzeczeniach powiatowych zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności, natomiast w niektórych powiatowych zespołach jest dwumiesięczna kolejka w oczekiwaniu na orzeczenie. Czy w zakresie ustawy o rehabilitacji planowane są w najbliższym czasie jakiekolwiek zmiany albo doprecyzowanie pojęć?
Marek Plura: Ja o takich zmianach nie słyszałem, czyli w tym gronie poselskim, w którym się obracam nie ma takiego planu. Być może taka inicjatywa skierowana do posłów pojawi się ze strony pełnomocnika rządu ds. osób niepełnosprawnych jednak nic mi na ten temat nie wiadomo.
Natomiast jeżeli chodzi o sytuację pracowników z niepełnosprawnościami w kontekście możliwości odpisów we wpłatach na PFRON, które określone firmy mogą oferować swoim kontrahentom, to pośrednio wiąże się to z sytuacją niepełnosprawnego pracownika i może dochodzić do tych sytuacji, w których pracodawca może nakłaniać do uzupełnienia, czasem wręcz do zmiany orzeczenia. Natomiast zdecydowanie intencją posłów, którzy byli wnioskodawcami, było to, aby odpisy wpłat na PFRON mogły udzielać te zakłady pracy, ci przedsiębiorcy, którzy zatrudniają osoby ze ściśle określonym i orzeczonym rodzajem niepełnosprawności. I tu rzeczywiście jeżeli ktoś kieruje się do powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności to zdecydowanie tę intencję wypełnia. Jeżeli jednak przedsiębiorca posługuje się interpretacją sporządzoną przez Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych to z niej jednoznacznie wynika, że nie ma konieczności „posyłania” pracowników do orzecznictwa, że można wykorzystać tę krótszą ścieżkę, jaką jest opinia lekarska.
NS: Tymczasem PFRON stoi na stanowisku, że dla wszystkich ustawowych celów jedynym dokumentem określającym rodzaj dysfunkcji musi być orzeczenie.
M.P.: Rzeczywiście, szkoda że nie dopilnowaliśmy jednoznaczności tego przepisu, chociaż z drugiej strony ta forma w jakiej został on wprowadzony i możliwość posługiwania się w rozliczaniach pomiędzy przedsiębiorcami tym, że część pracowników, czyli osoby niepełnosprawne, ma opinie lekarskie, łagodzi tę kwestię w sensie rynkowym, finansowym. Zatem może dobrze że tak się stało. Ważne jest, że pracownicy z umiarkowanym i znacznym stopniem niepełnosprawności, którzy chcieliby zmienić swoje orzeczenie lub dopiero je uzyskać – bo przecież nie każdy z nich ma orzeczenie powiatowego zespołu – to myślę, że będzie to o tyle korzystne, że zespół również rozważy sytuację czasu pracy takiej osoby. Jeżeli lekarz orzecznik uzna to za konieczne, może określić że w jego przypadku należy stosować 7, a nie 8-godzinny dzień pracy.
NS: Są jednak bieżące zagrożenia prawne, które budzą niepokój środowiska. Po pierwsze ustawa o finansach publicznych, na mocy której PFRON ma utracić osobowość prawną z początkiem 2012 roku i kwestia planowanych przesunięć w budżecie PFRON, który to budżet był planowany jeszcze na mocy starej ustawy, a przy zmienionej jakby trochę więcej środków zostawało Funduszowi do dyspozycji.
M.P.: Jesteśmy już po rozmowach z ministrem finansów Janem Vincent Rostowskim, które zakończyły się pozytywnie dla propozycji rozwiązania, do której ja jestem przywiązany. W finale rozmów uczestniczył także wiceminister pracy Jarosław Duda, przewodniczący Sławomir Piechota i wiceprzewodnicząca sejmowej Komisji Polityki Społecznej Magdalena Kochan, Mieczysław Augustyn – przewodniczący senackiej Komisji Rodziny i Polityki Społecznej i ja jako przewodniczący Podkomisji Stałej ds. Osób Niepełnosprawnych. Ze strony resortu finansów był minister Rostowski, wiceminister Hanna Majszczyk i dyrektor Dariusz Atłas.
NS: Czy to była inicjatywa poselska? Jaką formułę przybrał ten dokument?
M.P.: W czasie tego spotkania dyskutowaliśmy poselski projekt, który nie jest jeszcze złożony w lasce marszałkowskiej, bo chcemy przedtem poznać kontekst w jakim się pojawi. Pozostawia on ten stan prawny jaki mamy teraz, czyli zachowuje osobowość prawną PFRON i zasady jego funkcjonowania na trzy lata. Długofalowo kontekst funkcjonowania tego Funduszu na tle całej ustawy wymaga pewnych zmian, pewnych korekt, do których my nie jesteśmy jako posłowie w tej chwili przygotowani. Cieszy mnie fakt, że minister nie zanegował takiego rozwiążania, które polega na tym, żeby PFRON – podobnie jak Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska, a właściwie cały system tych funduszy – nadal miał osobowość prawną, ale zaznaczył, że konieczna jest zmiana sposobu jego funkcjonowania. To zaś wymagać będzie intensywnej pracy na szczeblu rządowym, międzyresortowym.
Obydwaj ministrowie i obecni parlamentarzyści doszli do wniosku, że w przyszłości PFRON nadal powinien zachowywać osobowość prawną, tyle że jego funkcjonowanie należy bardziej skoordynować z całym systemem finansów publicznych. To już ma za sobą NFOŚ, który też utrzymuje osobowość prawną, ale w wersji zmodyfikowanej. Ważne jest to – co minister finansów i pełnomocnik rządu podkreślali – że taka prawna samodzielność Funduszu lepiej służy bieżącej płynności wykonywania jego zadań i ich kształtowania. Będziemy zatem w formie projektu poselskiego zgłaszali odłożenie o trzy lata wejścia w życie tego fragmentu ustawy o finansach publicznych, który mówi o utracie osobowości prawnej przez PFRON.
Trzy lata z kilku ważnych powodów. Po pierwsze aby w spokoju opracować nie tylko nowe zasady funkcjonowania PFRON, ale zrealizować to, co zapowiadał pełnomocnik rządu ds. osób niepełnosprawnych: weryfikację systemu aktywizacji osób niepełnosprawnych w Polsce. Nie chodzi zatem o kolejne zmiany już istniejących zapisów, ale gruntownie odnowiony system opisany w ustawie o zatrudnianiu i rehabilitacji. Do tego potrzeba czasu, poważnej dyskusji, której nie powinno się prowadzić pod presją czasu, również pod presją finansową.
NS: Na to się jeszcze nakłada prawo europejskie. W 2014 roku ukaże się kolejne rozporządzenie Komisji Europejskiej dotyczące dopuszczalności niektórych form pomocy publicznej…
M.P.: To jest kolejny powód. Trzeci powód to fakt, że w 2013 roku wchodzi w życie ostatnia ze zmian w ustawie o rehabilitacji, zmieniająca wsparcie pracodawców osób niepełnosprawnych na rynku pracy. Czyli dopiero w 2013 roku będziemy wiedzieli od strony zasobów finansowych czym jest PFORN. Myślę, że to były powody, które jednoznacznie wskazały, że nie rok, nie dwa, ale konkretnie trzy lata PFRON powinien działać w tym stanie prawnym w jakim działa teraz.
Nie mniej ważne dla podjęcia decyzji o utrzymaniu osobowości prawnej PFRON jest to, że zapisy w ustawie o finansach publicznych dotyczące PFRON napotykają duże trudności z wdrożeniem ich w życie. Jest to nakładanie się wzajemnych kompetencji ministra polityki społecznej i pełnomocnika rządu ds. osób niepełnosprawnych. Jest pozorny tylko, bo w rzeczywistości niewykonalny system przekazywania zadań realizowanych przez oddziały PFRON do urzędów marszałkowskich, a także kwestie finansowe. Koszt wdrożenia w życie utraty osobowości prawnej PFRON i stworzenie nowego ciała, które dysponowałoby tym rachunkiem bankowym w ministerstwie pracy to ponad 70 mln zł. To naprawdę na dziś zupełnie niepotrzebny wydatek. Wspólnie wyraziliśmy ubolewanie nad tym, że ustawa o finansach publicznych nie była przedłożona do zaopiniowania Komisji Polityki Społecznej.
NS: Czy udało się również rozstrzygnąć przesunięcia w tegorocznym budżecie PFRON, bo w tym zakresie było dość sztywne stanowisko resortu finansów?
M.P.: Na tym samym spotkaniu ustalono, że w najbliższym czasie wnioskowane przez Zarząd PFRON i zaakceptowane przez Radę Nadzorczą przesunięcia wewnątrz budżetu Funduszu zostaną zaakceptowane przez ministerstwo.
Zmiana stanowiska opierała się przede wszystkim na zmianie podejścia do osobowości prawnej Funduszu, czyli zniknięciu obawy o to, że niektóre z zadań realizowanych w tym roku mogą przejść do dokończenia na rok przyszły, w którym nie będzie już instytucji je realizującej. Takie obawy przestały mieć punkt odniesienia.
NS: Są jeszcze akty prawne wysokiej rangi, które czekają na rozstrzygnięcia. Ustawa o wyrównywaniu szans osób niepełnosprawnych gdzieś utknęła, nic też się nie mówi o ratyfikacji Konwencji ONZ o osobach niepełnosprawnych. Na jakim etapie prac legislacyjnych znajdują się te dwa akty prawne?
M.P.: One ściśle są ze sobą związane. Tak naprawdę ustawa o wyrównywaniu szans pozwalałaby na realną ratyfikację Konwencji ONZ. Może odpowiem takim przykładem. Pani minister od spraw równego traktowania Elżbieta Radziszewska w poczuciu szerszych niż do tej pory kompetencji, które odnoszą się także do sytuacji osób niepełnosprawnych, podjęła cykl spotkań z różnymi środowiskami, instytucjami, które mają wpływ na realne wyrównywanie szans w poszczególnych obszarach życia. Na tych spotkaniach uzasadniając ich sens i potrzebę podniosła konieczność działań przeciwdziałających dyskryminacji. W jej rozumieniu jest to praktyczny choć nielegislacyjny, ale jedyny z możliwych, dostępnych sposobów aby przeciwdziałać tej dyskryminacji, realnie ją zmniejszać i w ten sposób umożliwić ratyfikację Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych. Uzasadniła to stwierdzeniem, że projekt, którego wzorcem był przygotowany przez środowisko osób niepełnosprawnych akt – ustawa o Polakach z niepełnosprawnością, potem omawiany jako ustawa o wyrównywaniu szans niepełnosprawnych Polaków, nie uzyskał spójności opinii na poziomie międzyresortowym i w związku z tym rząd zawiesił nad nim prace. Zrozumiałem, że nie mamy szans na to, aby przynajmniej w tej kadencji spodziewać się takiego rządowego projektu. Z drugiej zaś strony posłowie też nie dysponują na tyle gotowym materiałem, żeby móc zacząć realizować projekt poselski. Zadanie polegałaby nie tylko na przygotowaniu samej materii prawnej, czyli projektu ustawy, ale źródeł jego finansowania bo to jest klucz do wszystkiego. W zasadzie każdy resort pochwala ideę tego projektu, ale wskazuje, że ich to nie dotyczy, bo ewentualnie już coś załatwili, albo nie dotyczy, bo nie widzą możliwości pozyskania tak dużych środków budżetowych na to, by ten projekt wdrożyć w życie.
W tym kontekście ważne są słowa prof. Ireny Lipowicz rzecznika praw obywatelskich, które poprzez media skierowała zarówno do rządu i parlamentu i do całego społeczeństwa, na konferencji prasowej poświęconej przede wszystkim sprawie ratyfikacji Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych ONZ. Krystyna Mrugalska wskazała na niej, że stać nas na to, żeby przygotować przede wszystkim koncepcje realnego wdrażania, wypełnienia i stać nas na przełożenie tej koncepcji na kalendarz jej realizacji. Zapewne wieloletniej, ale trzeba zacząć – jak to nazwała pani rzecznik praw obywatelskich – od mapy drogowej, która do tego celu powinna nas doprowadzić. Uważam, że jest to wymóg najbliższego czasu, który nas zobowiązuje do takich działań jeszcze z jednego powodu. Jesteśmy zobligowani do działań przez unijną mapą drogową, która nazywa się „Europa bez barier 2020″ i jest takim planem działań, spisem celów do osiągnięcia w tym czasie, w obszarze aktywności życia osób niepełnosprawnych. Więc mamy coraz więcej powodów do tego, żeby te działania zintensyfikować a tak naprawdę realnie rozpocząć.
NS: Czy jest sposób na to, żeby PFRON przestał działać w takiej krótkiej cezurze czasowej, co doprowadza do tego, że praktycznie rzecz biorąc może rozdysponować środki, które są w ustawie na cele fakultatywne dopiero po zatwierdzeniu przez Sejm budżetu? To miało miejsce w roku poprzednim, a jeszcze bardziej będzie spotęgowane w tym roku. Konkursy na zadania zlecane organizacjom pozarządowym były ogłoszone w marcu i procedury rozstrzygną się nie prędzej niż pod koniec czerwca, czyli de facto taką dofinansowywaną działalność będzie można rozpocząć dopiero w drugiej połowie roku i tylko na pół roku, bo są to konkursy roczne.
M.P.: Pewnie trzeba by tu było biegłego specjalisty w dziedzinie finansów publicznych, bo te różne kompetencje się przeplatają między ustanawianiem budżetów zarówno państwa jak i Funduszu, skorelowaniem ich z kompetencjami, które ma np. Rada Nadzorcza Funduszu, co do projektowania określonych zadań, zwłaszcza realizowanych w trybie konkursowym. Ja uważam, że takie konkursy można planować i przeprowadzać nawet przyjmując hipotetyczną ilość środków, która będzie przeznaczona na realizację tych zadań w roku poprzedzającym realizację tego konkursu. Uważam, że już teraz można by stworzyć warunki do tego żeby, obserwując te ruchy budżetowe państwa i Funduszu, najpóźniej z końcem lutego zawierać konkretne umowy na konkretne pieniądze.
NS: Ale w czyjej to jest gestii?
M.P.: Moim zdaniem jest to decyzja Rady Nadzorczej. Rada do tej pory nie podejmowała takich eksperymentów. Być może z takiej ostrożności w zakresie finansów publicznych, może obawiając się złamania dyscypliny finansów publicznych. Ale nie znam również żadnych opinii prawnych, czy innych analitycznych opinii, które pozwoliłby tę sytuację jednoznacznie opisać i określić, czy Rada Nadzorcza nie mając pieniędzy może już ogłaszać konkursy, które w efekcie dawałyby możliwość podpisywania konkretnych wiążących umów. Ja uważam, że tak.
NS: Te umowy mogłyby mieć charakter promesy z zastrzeżeniem, „gdy”. To nie musiałaby być wiążąca umowa, że PFRON musi ją zrealizować. Musi, jeśli zostaną spełnione te warunki. Wydaje się, że organizacje pozarządowe poszłyby na tego typu ryzyko.
M.P.: Zdecydowanie tak, tym bardziej że byłyby one równe dla wszystkich podmiotów, które aplikowałyby o środki w ramach konkursu. Pozwalałoby na dwie rzeczy. Po pierwsze: jak najwcześniejsze finansowanie zadań, zwłaszcza tych, które mają charakter całoroczny lub stały. A także pozwalałoby na wnikliwą analizę wniosków. Nie chciałbym, żeby PFRON wspierając finansowo różne zadania stał się ciałem tylko akademickim oceniającym jakość wykonania wniosków. Chciałbym, żeby był narzędziem do realizowania pewnej polityki w zakresie aktywizowania osób niepełnosprawnych. A tu większą wagę ma dobór tematyki i sposobu jej realizacji niż taka akademicka ocena, która zamyka drogę do realizacji niektórych wniosków. Lepiej pochylić się nad sprawami, dopracować je, żeby uzyskać realizację pewnych priorytetów, które PFRON powinien wskazywać, czyli założenie, że zależy nam w tym roku na dobrej informacji, wspieraniu konkretnych aktywności, w pewnej perspektywie te priorytety mogłyby się zmieniać.
NS: W końcowej fazie prac legislacyjnych zdają się być nowe regulacje o języku migowym oraz o ułatwieniach wyborczych dla osób niepełnosprawnych.
M.P.: Ustawa o języku migowym, która jest już prawie gotowa być może będzie wprowadzana pod obrady parlamentu jako projekt poselski. Jest także w końcowej fazie, choć ta końcówka będzie najważniejsza, ustawa o ułatwieniach wyborczych dla osób z niepełnosprawnością. Tutaj kolejne – obok pełnomocnika wyborczego – rozwiązania. Innowacyjne, jak na polskie prawo wyborcze, czyli głosowanie korespondencyjne, możliwość wspierania się asystentem podczas głosowania i możliwość korzystania z nakładek opisanych w systemie brajla.
Podkreślę jeszcze dużą gotowość posłów, taką ponad podziałami politycznymi, co do wdrożenia zmian w ustawie o rencie socjalnej, które idą w dwóch kierunkach. Proponuje się całkowite zniesienie limitów dochodowych przy zarobkowaniu przez osobę korzystającą z renty socjalnej, co wydaje się trudne do wprowadzenia w życie, bo to z kolei tworzy dysproporcje w stosunku do pozostałych rencistów. Druga wersja zrównuje limity dochodowe osób korzystających z renty socjalnej z innymi rencistami. To i tak byłby duży postęp pozwalający realnie na decyzje o podejmowaniu pracy przez rencistów socjalnych.
NS: Bardzo dziękuję za rozmowę.
Rozmawiał: Ryszard Rzebko
