Systemy orzecznicze na cenzurowanym

Zdaniem kontrolerów Izby działalność organów orzeczniczych nie daje gwarancji, że publiczne pieniądze są wydatkowane racjonalnie, a świadczenia są przyznawane osobom rzeczywiście do tego uprawnionym.

Najwyższa Izba Kontroli dokonała oceny prawidłowości organizacji i finansowania ze środków publicznych systemów orzecznictwa lekarskiego ZUS o niezdolności do pracy dla celów rentowych i orzekania o niepełnosprawności oraz realizacji wniosków z poprzedniej kontroli NIK dotyczącej tej problematyki.

Badania kontrolne przeprowadzono w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej – Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych; Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (centrali i w 16 oddziałach); 9 wojewódzkich zespołach ds. orzekania o niepełnosprawności; 9 urzędach wojewódzkich; 18 powiatowych zespołach ds. orzekania o niepełnosprawności. Obejmowały lata 2010-2012

Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania kontrolowanej działalności z przepisami prawa i ustalonymi wewnętrznymi procedurami, z uwzględnieniem wysokości wydatków ponoszonych z budżetu państwa (oraz z budżetów jednostek samorządu terytorialnego) na utrzymanie obu systemów orzeczniczych oraz gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na wykonywanie orzecznictwa.

Przeprowadzona kontrola w systemie orzecznictwa lekarskiego ZUS w celach rentowych wykazała:

1) W 68,5 proc. objętych kontrolą zespołów orzekających lekarze orzecznicy nie spełniali warunku dotyczącego przeszkolenia w zakresie ustalonym przez prezesa ZUS.

2) Praktyką było wydawanie orzeczeń przez lekarzy nie będących specjalistami w orzekanej jednostce chorobowej i zbyt rzadko korzystano z opinii lekarzy konsultantów – tylko w 6,5 proc. wydanych orzeczeń. W 50 proc. kontrolowanych oddziałów nie pozyskiwano informacji o pracy zawodowej osoby ubiegającej się o uzyskanie orzeczenia.

3) Orzeczenia podpisywane były przez lekarzy pod pieczątkami imiennymi, które nie spełniały wymogów co do treści.

4) Uzasadnienia orzeczeń, ze względu na ogólnikowość i lakoniczność, nie zawierały zindywidualizowanej oceny dotyczącej niezdolności do pracy ubezpieczonego. W wyniku rozpatrzenia wniesionego sprzeciwu lub zarzutu wadliwości, komisje lekarskie zmieniły treść 23 proc. orzeczeń wydanych przez lekarzy orzeczników; nawet do 70 proc. objętych badaniem spraw, odmienna ocena nastąpiła na podstawie tej samej dokumentacji, co wskazuje na nie dość wnikliwą ich ocenę przez lekarzy orzeczników.

5) W wyniku postępowania odwoławczego od decyzji organu rentowego sądy uwzględniły w okresie objętym kontrolą prawie 30 proc. wniesionych odwołań.

6) Oddziały ZUS w minimalnym stopniu (0,07 proc. orzeczeń w sprawach rentowych) korzystały z uprawnień do wydawania orzeczeń o celowości przekwalifikowania zawodowego. Także w niewielkim zakresie następowało przekwalifikowanie osób już otrzymujących rentę szkoleniową (około 15 proc.). Stwierdzono również, że współpraca między oddziałami ZUS a urzędami pracy (organizatorami szkoleń) nie była efektywna.

7) W poszczególnych latach objętych kontrolą na zbliżonym poziomie utrzymywała się liczba wydanych orzeczeń o potrzebie rehabilitacji leczniczej w ramach prewencji rentowej.

8) W ZUS analizowano, w ramach prewencji rentowej, przyczyny i skutki wypadków przy pracy, a także upowszechniano wiedzę o zagrożeniach powodujących wypadki przy pracy. Działania te nie przyczyniły się jednak do zmniejszenia w poszczególnych latach objętych kontrolą liczby orzeczeń powypadkowych.

9) Naczelny Lekarz Zakładu nie egzekwował skutecznie zaleceń i wniosków w związku z przeprowadzonymi kontrolami, co skutkowało występowaniem tych samych nieprawidłowości stwierdzanych w kolejnych kontrolach.

10) W objętych kontrolą oddziałach i centrali ZUS zapewniono finansowanie na poziomie niezbędnym do wykonywania zadań z zakresu orzecznictwa. Odnotowano przy tym malejącą tendencję w zakresie kosztów ponoszonych w związku z tą działalnością – dotyczy to też jednostkowego kosztu wydania orzeczenia.

W zakresie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności najczęstsze zaniedbania to:

1) W 77,7 proc. skontrolowanych zespołów orzeczenia wydawały osoby, które nie spełniały wszystkich wymogów określonych w przepisach prawa.

W 66,6 proc. zespołów ujawniono przypadki powoływania na przewodniczących składów orzekających lekarzy nie będących specjalistami w dziedzinie odpowiedniej do jednostki chorobowej wnioskodawcy lub nie wyznaczanie do składu orzekającego

specjalistów, zgodnie z wymaganym kryterium doboru członków zespołu.

2) W 77,7 proc. zespołów uzasadnienia orzeczeń o niepełnosprawności (stopniu niepełnosprawności) nie spełniały obowiązujących wymogów.

3) W 66,6 proc. zespołów stwierdzono nieprzestrzeganie terminów rozpatrywania wniosków o wydanie orzeczenia, doręczenia orzeczeń wnioskodawcom oraz przekazywania spraw w związku z postępowaniem odwoławczym do drugiej instancji.

Ponad 40 proc. zaskarżonych orzeczeń wydanych przez zespoły powiatowe zostało zmienionych przez organ drugiej instancji, z czego w wypadku nawet do 74,6 proc. objętych badaniem orzeczeń, odmienna ich ocena przez organ odwoławczy nastąpiła w wyniku analizy tych samych dowodów, które były podstawą orzeczenia organu pierwszej instancji. Może to świadczyć o nierzetelnej analizie dokumentacji orzeczniczej przez składy orzekające.

4) Objęte kontrolą zespoły powiatowe sporadycznie kierowały wnioskodawców na badania specjalistyczne (w 38,8 proc. zespołów nie kierowano w ogóle na badania).

5) Pełnomocnik nie wykonywał w sposób skuteczny nadzoru nad systemem orzekania.

6) Biuro Pełnomocnika nie zapewniło właściwych mechanizmów weryfikacji danych o kosztach działalności zespołów wprowadzanych do Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, co skutkowało przekazywaniem niezgodnych ze stanem faktycznym lub niepełnych informacji z tego zakresu wojewodom i pełnomocnikowi.

7) Pełnomocnik nie podjął działań zmierzających do zmiany przepisów w celu wyeliminowania luki prawnej skutkującej funkcjonowaniem w obrocie prawnym różnych orzeczeń dotyczących tej samej osoby, kształtujących odmiennie przysługujące jej uprawnienia.

8) Pomieszczenia zajmowane przez skontrolowane zespoły dostosowane były do potrzeb osób niepełnosprawnych, zaś powołanie zespołów powiatowych i wojewódzkich nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami.

9) Minister właściwy ds. zabezpieczenia społecznego mimo ustawowego obowiązku

nie zapewnił właściwych warunków organizacyjno-technicznych do funkcjonowania

Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności.

Najwyższa Izba Kontroli zwraca ponadto uwagę, że zadania wykonywane w obu systemach są podobne. Stan prawny w tym zakresie nie uległ zasadniczej zmianie, mimo iż NIK w przeszłości wskazywała m.in. na celowość podjęcia przez ministra właściwego ds. zabezpieczenia społecznego działań integrujących oba systemy.

NIK również w bieżących wnioskach pokontrolnych proponuje połączenie tych dwóch systemów. Tym bardziej, że posługują się one podobnymi kryteriami wobec wnioskodawców – oceną naruszenia sprawności oraz zdolnością lub brakiem zdolności do wykonywania pracy. Ich połączenie wyeliminowałoby m.in. konieczność uczestniczenia rencistów w kolejnym postępowaniu administracyjnym w celu uzyskania niektórych uprawnień i ulg przysługujących osobie niepełnosprawnej. Pozwoliłoby to nie tylko oszczędzić publiczne pieniądze, ale także poprawić jakość orzecznictwa.

W latach 2010-2012 (I półrocze) koszty orzekania w ZUS wyniosły 487 mln zł, a wydatki na działalność zespołów powiatowych i wojewódzkich orzekających o niepełnosprawności wyniosły 236 mln zł (w rzeczywistości koszty działalności zespołów są większe, bo ich część ponoszą samorządy).

W wyniku kontroli ujawniono także finansowe i sprawozdawcze skutki nieprawidłowości w łącznej kwocie 694,8 tys. zł, w tym sprawozdawcze skutki nieprawidłowości w kwocie 507,2 tys. zł oraz kwoty wydatkowane w następstwie działań stanowiących naruszenie prawa w kwocie 186,1 tys. zł

NIK zauważa, że przeprowadzona w 1997 r. reforma, dzięki której wyodrębniono dwa systemy orzecznicze – lekarski ZUS dla celów rentowych oraz orzekania o niepełnosprawności – nie przyczyniła się do zwiększenia roli rehabilitacji leczniczej i zawodowej co było głównym założeniem tej reformy.

Oprac. J. K.

Data publikacji: 13.06.2013 r.