Spór o ulgi z art. 22

Przybyło na nie niemal 550 osób – pracodawców zatrudniających osoby z niepełnosprawnością i pracowników – aby wyrazić swój sprzeciw wobec „planowanych” zmian w artykule 22 ustawy o zatrudnianiu i rehabilitacji osób niepełnosprawnych. PION to zrzeszenie firm społecznych, które w największym wymiarze korzystają z zapisów art. 22. Artykuł ten opisuje mechanizm udzielania ulg przez zakłady do tego uprawnione. Jak wiemy, firmy które zatrudniają powyżej 25 pracowników i wśród nich nie ma co najmniej 6 proc. osób niepełnosprawnych, wnoszą wpłaty na PFRON, tzw. kary, w wysokości 40,65 proc. przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej; jest to tzw. system Levi-Quota. Podmiotów, płacących tę składkę na PFRON, jest w Polsce ponad 26 tys. Zatrudniają one ponad 4,2 mln osób, wśród których zaledwie 3642 stanowią osoby z niepełnosprawnością zaliczane do tzw. grup specjalnych.
Firmy te mogą obniżyć swoje wpłaty na PFRON jeśli kupią produkty lub usługi od zakładów zatrudniających pracowników w wymiarze co najmniej 25 etatów, z których co najmniej 30 proc. stanowią osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności lub ze stopniem umiarkowanym i specjalnymi schorzeniami (osoby niewidome, chore psychicznie, z niepełnosprawnością intelektualną, całościowymi zaburzeniami rozwojowymi, z epilepsją). Mogą wtedy otrzymać ulgę nawet w wysokości 80 proc. kwoty „kary”, jaką za dany miesiąc przekazują do PFRON. Inaczej mówiąc znaczną część „kary” należnej PFRON, mogą one rozliczyć ulgami, tym samym uszczuplając jego przychody. Wysokość ulg zależy od wielkości zakupu, liczby kontrahentów, którym udzielana jest ulga, przychodu firmy, liczby zatrudnionych osób z niepełnosprawnością uprawniających do udzielania tej ulgi oraz sumy ich wynagrodzeń. Art. 22 określa algorytm, który dokładnie wylicza wartość ulgi, jaką może otrzymać dany kontrahent.

Z tego algorytmu i praktyki wynika, że tylko małe i średnie zakłady mogą udzielać maksymalnych ulg w wysokości 80 proc. (pozostałe 20 proc. kwoty „kar” przekazywane jest do Funduszu). Duże firmy zatrudniające osoby z niepełnosprawnością, mogą w rzeczywistości udzielać swoim kontrahentom mniejszych ulg, pomniejszających ich wpłaty na PFRON. W Polsce jest obecnie ok. 740 zakładów, które mogą udzielać ulg, ale ich liczba systematycznie rośnie. Są to w większości firmy z branży ochrony i sprzątania, łącznie zatrudniają 76 tys. pracowników, z czego 31 tys. jest ze schorzeniami specjalnymi. Jednak tylko część z tych zakładów udziela ulg. W ciągu pierwszych siedmiu miesięcy 2014 r. ulg udzieliło 460 takich zakładów, lecz skorzystało z nich aż 6,2 tys. firm płacących „kary” na PFRON.

Platformę Integracji Osób Niepełnosprawnych zaniepokoiły nieoficjalne informacje pochodzące z różnych źródeł, pojawiły się one m.in. na kilku stronach internetowych, mówiące o tym, że rząd – a właściwie miałaby to być inicjatywa poselska – zamierza zmienić zapisy art.22 ustawy o rehabilitacji. A konkretnie, że planowane jest ograniczenie przyznawania ulg do poziomu 30 proc.
– Firmy udzielające wysokich ulg stracą swoich klientów, co w konsekwencji przełoży się na redukcję zatrudnienia najciężej niepełnosprawnych pracowników ze specjalnymi schorzeniami – mówi Marek Łukomski z PION. – Gdyby doszło do tej zmiany, to spadnie zapotrzebowanie na produkty wytwarzane przez firmy zatrudniające takie osoby, w efekcie dojdzie do zmniejszenia zatrudnienia wśród tej grupy pracowników i z rynku wypadnie wiele małych i średnich firm. A przecież w ostatnich czterech latach, odkąd w 2011 roku w art. 22 powiązano udzielanie ulg z zatrudnieniem 30 proc. osób ze specjalnymi schorzeniami, utworzone zostały z tego powodu 29 tys. nowych miejsc pracy dla takich ciężko poszkodowanych osób.

Zdaniem Łukomskiego ta zmiana od początku nie podobała się dużym firmom z branży sprzątająco-ochroniarskiej, ponieważ małe i średnie firmy zaczęły odbierać im kontrakty, dzięki udzielanym większym ulgom. Większość dużych firm nie jest w stanie udzielać tak wysokich ulg, dlatego zmiana tego zapisu będzie korzystna dla nich, a uderzy w małe i średnie firmy, których jest ok. 360. Uważa, że zmniejszenie ulg do 30 proc. będzie też mniej atrakcyjne dla firm z nich korzystających, ponieważ w mniejszym stopniu obniżą one ich wpłaty do PFRON za nie zatrudnianie osób niepełnosprawnych. Teraz mogą odpisać sobie nawet 80 proc. z „kary” wpłacanej do Funduszu, jeśli więc ulgi zostaną zmniejszone, wtedy będą musiały wpłacać Funduszowi 70 proc. ich wysokości. PION jest zdania, że w przypadku przyjęcia tych zmian, nastąpi spadek zapotrzebowania na te produkty i usługi wykonywane przez firmy zatrudniające ciężko niepełnosprawne osoby, a kontrakty przejmą duże firmy. Wynikiem tego będzie nadwyżka zatrudnienia osób z najcięższymi dysfunkcjami w małych firmach, w związku z czym część małych firm upadnie, a tysiące takich pracowników zasilą bezrobotnych.

– Ta niekorzystna zmiana miałaby zwiększyć wpływy do PFRON o 300 mln zł rocznie, lecz kosztem utraty miejsc pracy przez wiele osób najbardziej poszkodowanych – dodaje Marek Łukomski. – Dlatego mamy propozycję zwiększenia wpływów do PFRON bez konieczności zmiany wysokości udzielanych ulg w art. 22. Fundusz powinien zlikwidować dofinansowanie do pierwszych 6 proc. pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w firmach, ponieważ ustawa nakłada obowiązek zatrudniania takiego wskaźnika osób niepełnosprawnych na wszystkich pracodawców. Firma, która zatrudnia obowiązkowe 6 proc. osób niepełnosprawnych nie powinna występować o dofinansowanie, powinno ono obejmować dopiero pracowników przekraczających ten pułap. Z tego powodu PFRON miałby oszczędności w wysokości ok. 400 mln zł rocznie.
Reprezentant PION przedstawił też drugą propozycję: wykluczenie osób z lekkim stopniem niepełnosprawności z systemu Levi-Quota, co miałoby być rekompensowane przyznaniem im dofinansowania z SODiR. Krótko mówiąc – osoby te nie mogłyby być wliczane do wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, byłby on tworzony wyłącznie w oparciu o liczbę pracowników z umiarkowanym i znacznym stopniem niepełnosprawności. Mimo tego pracodawca mógłby otrzymywać z SODiR dofinansowanie ich wynagrodzeń, które obecnie wynosi 450 zł miesięcznie, przy pełnoetatowym wymiarze zatrudnienia. Wdrożenie tej propozycji miałoby zwiększyć budżet PFRON o kolejne ok. 300 mln zł. Razem daje to wzrost wpływów do Funduszu o ok. 700 mln zł w skali roku.

PION zaapelowała też podczas zgromadzenia, aby nowelizację przepisów przeprowadzić już w nowej kadencji Sejmu, aby przedstawione rozwiązania można poddać szerokiej debacie społecznej i w oparciu o symulację skutków społecznych, uwzględniających ich wpływ na zatrudnienie najciężej poszkodowanych osób niepełnosprawnych.
Marta Jabłońska ze Stowarzyszenia „Niepełnosprawni dla środowiska EKON” jest także przeciwna zmianom ulg z art. 22.
– Przez zmniejszenie ulgi wpłynie do PFRON 300 mln zł na aktywizację zawodową osób niepełnosprawnych, ale stanie się to dzięki zwolnionym innym niepełnosprawnym, którzy już pracowali. To było by kuriozalne – stwierdza. – Wówczas trzeba będzie zamknąć zakład pracy działający przy stowarzyszeniu, w którym pracuje ok. tysiąca osób niepełnosprawnych.

Powyższe postulaty, aby nie obniżać górnej granicy ulg w art. 22 ustawy o rehabilitacji, nie wyjaśniają powodów, dlaczego pojawiły się pomysły, aby wziąć to pod uwagę. Gościem Zgromadzenia Społecznego była także Teresa Hernik, prezes Zarządu PFRON. Wyjaśniła ona, że Fundusz zobowiązany jest do sprawdzania i kontrolowania jak wydatkowane są jego środki, co też miało miejsce w przypadku udzielania ulg z art. 22. Tym bardziej, że zaczęły się pojawiać informacje o występujących różnych nieprawidłowościach w korzystaniu z ulg. Fundusz dwa lata temu rozpoczął przeprowadzenie kontroli jak ten przepis jest realizowany.
– Gdy kilka lat temu, w wyniku nowelizacji art. 22, wprowadzono konieczność koncentracji zatrudnienia 30 proc. osób ze stopniem znacznym, umiarkowanym i schorzeniami specjalnymi, coraz więcej podmiotów zaczęło korzystać z tych ulg, ponieważ wiążą się z nimi duże korzyści – rocznie udzielanych ulg jest na ok. 600 mln zł. Te środki muszą więc być wydatkowane dobrze – mówi Teresa Hernik. – Przeprowadzona kontrola wykazała nieprawidłowości przy korzystaniu z ulg po stronie tych, którzy ich udzielają oraz tych, którzy je przyjmują. Prawie 90 proc. skontrolowanych zakładów musiało także nanosić korekty. Trwa w tej chwili analiza wyników kontroli i zastanawianie się jak należy uszczelnić system ulg. Jednak Fundusz nie zajmuje się legislacją, my jedynie pokazujemy zjawiska, prawo tworzy się w parlamencie, a na razie nie ma żadnego projektu w tej sprawie. Jeżeli taki projekt będzie przedmiotem prac poselskich, wtedy na pewno będzie dyskutowany. Zapewniam, że w PFRON i Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych nie ma założenia, aby pozyskiwać środki kosztem wsparcia najbardziej potrzebujących osób niepełnosprawnych.

Kontrola przeprowadzona przez PFRON ujawniła rozwój niekorzystnych zjawisk korzystania z ulg przez część pracodawców, a nawet występowanie pewnych patologii, w tym miały miejsce błędy rachunkowe, wydawanie wadliwych zaświadczeń, udzielanie ulgi nieuprawnionym podmiotom, przyznawanie ulgi przez zakłady nie spełniające koniecznych wymogów dotyczących zatrudnienia osób niepełnosprawnych, udzielanie ulg w oparciu o płace kilkakrotnie przekraczające średnią krajową, nadużywanie przepisu, który w pewnych tylko przypadkach zezwala zaliczać do schorzeń specjalnych również osoby mające potwierdzenie danego schorzenia w formie zaświadczenia od lekarza specjalisty – okazywano więc coraz częściej takie zaświadczenia. Ponadto część zakładów wygrywających przetargi dzięki udzielanym wysokim ulgom, pomimo podwyżek wynagrodzenia minimalnego, oferuje usługi w cenie ok. 5 zł za godzinę, z góry zakładając wykonanie usług pracownikami zatrudnionymi na umowy śmieciowe lub wręcz „na czarno”. I nie zawsze usługi te wykonywali pracownicy z niepełnosprawnością, lecz pełnosprawni. Pokazuje to, że część firm udzielających ulg, które też korzystają z dofinansowania z SODiR, wykorzystuje wysoki wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych i związany z tym poziom dofinansowań, wyłącznie jako sposób generowania większych zysków dla firmy, a z wygranego przetargu w ogóle nie mają pożytku zatrudnione przez firmę osoby z niepełnosprawnością. Niestety, nawet niektóre zakłady przestrzegające prawa pracy i korzystające z dofinansowań SODiR, wygrywając przetargi, oferują pracownikom niepełnosprawnym stawki znacznie poniżej 10 zł za godzinę. Zebrane przez PFRON dane wskazały na przyrost takich praktyk w ostatnich kilku latach.

Innym negatywnym zjawiskiem jest wysoki, stały przyrost firm korzystających z ulg – a więc kupujących usługi od zakładów zatrudniających osoby z niepełnosprawnością – które wykorzystują to jako sposób na unikanie zatrudniania takich pracowników. Korzyści płynące z ulgi „przechwytują” szczególnie chętnie podmioty związane z administracją publiczną – szpitale, urzędy, ZUS, czy ministerstwa, które w rezultacie w ogóle nie starają się nawet zatrudniać osób niepełnosprawnych. W rzeczywistości więc, to nie one są ostatecznym beneficjentem zapisów wynikających z art. 22, lecz podmioty, które nie są zainteresowane zatrudnianiem osób niepełnosprawnych. Możliwość skorzystania z tak wysokich ulg – a więc wysokiego obniżenia „kar” na PFRON – przestaje motywować coraz więcej instytucji i firm do zatrudniania osób z niepełnosprawnością. Wystarczy spojrzeć na liczby.

W roku 2011 pracodawcy korzystający z ulg i nie zatrudniający osób niepełnosprawnych, zmniejszyli dzięki ulgom wpłaty na PFRON o 352 mln zł, w 2012 roku już o 400 mln zł, w 2013 o 498mln zł, a w 2014 aż o 560 mln zł. Dynamika tego wzrostu wskazuje, że w tym roku przybędzie jeszcze więcej pracodawców korzystających z ulg, co może zmniejszyć wpływy do PFRON nawet o 700 mln zł. Co w praktyce to oznacza? Oznacza zmniejszenie środków, które Fundusz przeznacza nie tylko na dofinansowanie aktywności zawodowej osób z niepełnosprawnością, również na różne programy realizowane na ich rzecz. Mamy więc do czynienia z sytuacją, kiedy ulga z art. 22, która w założeniach ma wspierać firmy zatrudniające osoby z niepełnosprawnością i same te osoby, stała się z czasem narzędziem wykorzystywanym przez coraz większą grupę pracodawców, służącym do obniżenia własnych kosztów i nie zatrudniania osób z niepełnosprawnością. Tak dynamiczne wykorzystywanie ulg przez firmy w coraz większym stopniu zmniejsza wpływy do budżetu PFRON, co znacznie ogranicza jego możliwości realizacji programów na rzecz tych osób, przekazywania subwencji dla samorządów, wspierania organizacji pozarządowych i realizacji innych działań mających na celu aktywizację zawodową tej grupy osób.

Art. 22 w obecnych zapisach i z obecnymi wysokimi ulgami, jest niczym miecz obosieczny, który przynosi korzyści głównie firmom, a także części osób z niepełnosprawnością, lecz z drugiej strony odbiera wsparcie i szansę na aktywne życie wielu innym osobom z tej grupy. Trudno się dziwić, że stał się on obecnie obiektem szczegółowych analiz i ocen, w których poszukuje się rozwiązań, aby zapobiec tym niekorzystnym praktykom i zjawiskom. Jednym z rozważanych rozwiązań jest właśnie zmniejszenie wysokości ulg do 30 proc.
– Ta sytuacja wymaga ponownej analizy i postawienia pytania, czemu ma służyć ulga i jakim powinna być instrumentem wsparcia – mówi Krzysztof Kosiński, dyrektor Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. – Z jednej strony powinna być instrumentem, który pomaga pracodawcom mającym wysoką koncentrację osób ze specjalnymi schorzeniami, aby – dzięki ulgom – mogli być graczem na rynku, lecz z drugiej strony, musi też służyć samym osobom niepełnosprawnym. A jak widzimy wysokie ulgi obniżają wpływy do PFRON – co oznacza konieczność modyfikacji różnych instrumentów wsparcia tych osób – oraz korzystają z nich przede wszystkim te podmioty, które nie zatrudniają osób niepełnosprawnych i nie chcą tego robić. A przecież głównym naszym celem jest promocja zatrudniania i zatrudnianie osób niepełnosprawnych. System ulg musi więc służyć zatrudnianiu i wspieraniu osób niepełnosprawnych. Nie możemy też zaakceptować sytuacji, kiedy firmy udzielające ulg korzystają z pracy osób pełnosprawnych, a osoby te służą tylko do osiągania wskaźnika, aby móc udzielić ulgi. Jakieś zmiany i instrumenty muszą zostać wprowadzone, aby ten system rzeczywiście odpowiadał promocji osób niepełnosprawnych i ochrony ich miejsc pracy, a nie służył jedynie realizacji biznesowych celów, unikania wpłat na PFRON, czy unikania zatrudniania osób niepełnosprawnych.

Zobacz galerię…

Tekst i fot. Piotr Stanisławski
Data publikacji: 07.04.2015 r.