Gminy nie są gotowe na starzenie się społeczeństwa. NIK wskazuje luki w opiece nad seniorami

Polskie społeczeństwo starzeje się w szybkim tempie, według prognoz do 2060 r. seniorzy będą stanowić ponad 38 proc. mieszkańców kraju. Wraz z wiekiem rośnie zapotrzebowanie na wsparcie. Szczególnie trudna sytuacja występuje na obszarach wiejskich, gdzie proces starzenia się mieszkańców przebiega szybciej, a migracja młodych ludzi powoduje, że więcej osób starszych zamieszkuje samotnie. Dostęp do usług społecznych na terenach wiejskich utrudniają m.in. wykluczenie komunikacyjne, nierównomierne rozmieszczenie infrastruktury, brak diagnozy potrzeb mieszkańców oraz bariery psychologiczne seniorów (nieufność, wstyd, bierność). Ponieważ większość osób starszych chce jak najdłużej pozostać we własnym domu, co sprzyja ich samodzielności, aktywności i dobrostanowi, konieczny jest rozwój lokalnych usług opiekuńczych oraz dziennych form wsparcia, takich jak domy i kluby seniora.

Sprawowanie i finansowanie opieki nad seniorami jest zadaniem własnym gmin, wspieranych przez programy rządowe, m.in. Opieka 75+, Korpus Wsparcia Seniorów, Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnością dla jednostek samorządu terytorialnego (JST), oraz Senior+. Programy te mają zwiększać dostępność usług i odciążać budżety samorządów.

Ze względu na rosnącą skalę problemu społecznego Najwyższa Izba Kontroli, zgodnie z sugestią zgłoszoną przez sejmową Komisję Polityki Senioralnej, rozpoczęła w 2025 r. kontrolę dotyczącą opieki nad osobami starszymi w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich, obejmującą najważniejsze formy wsparcia, świadczone w miejscu zamieszkania i w placówkach dziennego pobytu.

Kontrolą objęto pięć form opieki nad osobami starszymi, tj. usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, specjalistyczne usługi opiekuńcze, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania w formie usług sąsiedzkich, usługi asystencji osobistej.

Najważniejsze ustalenia kontroli
W latach 2022 do pierwszej połowy 2025 w populacji każdej gminy udział osób powyżej 60. roku życia w badanych gminach systematycznie wzrastał i stanowił od ok. 20 proc. do niemal 30 proc. mieszkańców. Mimo postępującego starzenia się społeczeństwa jedynie 9 z 19 skontrolowanych gmin posiadało odrębne programy skierowane do seniorów. Pozostałe ujmowały kwestie osób starszych w strategiach rozwiązywania problemów społecznych, które zawierały cele dotyczące tej grupy.

Brak systemowego rozpoznawania potrzeb osób starszych sprawiał, że ośrodki pomocy społecznej koncentrowały się głównie na seniorach już objętych pomocą. W żadnej z kontrolowanych jednostek nie opracowano systemu identyfikacji samotnych osób starszych ani nie prowadzono odrębnej bazy danych dotyczącej ich sytuacji. W konsekwencji potrzebujące osoby mogą nie zostać objęte pomocą, gdyż ośrodki reagują dopiero wówczas, gdy senior zostanie zgłoszony przez rodzinę, sąsiada, policję, placówkę służby zdrowia, pogotowie lub zgłosi się sam. Skontrolowane ośrodki pomocy społecznej wsparciem w miejscu zamieszkania obejmowały średnio nieco ponad 5 proc. seniorów mieszkających w danej gminie. Najczęściej opiekę przyznawano osobom w wieku powyżej 80. roku życia – pomoc otrzymywało około 10 proc. z nich.

Opieka domowa i dodatkowe formy wsparcia seniorów
We wszystkich skontrolowanych gminach systematycznie rosła liczba osób korzystających z opieki w miejscu zamieszkania. Oferowano usługi opiekuńcze, rzadziej wykorzystywano usługi sąsiedzkie i specjalistyczne, głównie z powodu braku zainteresowania mieszkańców. Seniorzy mogli również korzystać z usług asystencji osobistej, wsparcia Dziennego Domu Senior+ lub Klubu Senior+, a w wielu gminach zapewniano także transport, usługę Złota rączka dla seniora, wypożyczalnie sprzętu rehabilitacyjnego oraz dodatkowe formy wsparcia, takie jak poradnictwo psychologiczne i telefon zaufania.

W czterech skontrolowanych ośrodkach wprowadzono wewnętrzne standardy realizacji usług w miejscu zamieszkania, co – zdaniem NIK – poprawia ich jakość, ułatwia ocenę pracy opiekunów oraz zwiększa przejrzystość oczekiwań wobec świadczonej pomocy. Jednocześnie w części ośrodków stwierdzono nieprawidłowości w dokumentowaniu decyzji administracyjnych, polegające na nieprecyzyjnym określaniu zakresu, miejsca i czasu świadczenia usług, co utrudniało kontrolę ich realizacji oraz weryfikację, czy nie pokrywały się z innymi formami wsparcia finansowanymi ze środków publicznych.

Specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania były dostępne w 7 z 19 skontrolowanych gmin i realizowano je głównie w ramach programu Opieka 75+ oraz projektów finansowanych ze środków europejskich, dzięki czemu były bezpłatne lub częściowo odpłatne. Usługi świadczyły osoby posiadające wymagane kwalifikacje. Problemem były jednak opóźnienia w zawieraniu umów z wojewodami na realizację programu Opieka 75+, co w niektórych przypadkach powodowało kilkumiesięczne przerwy w świadczeniu usług na początku roku.

Najnowszą formą opieki w miejscu zamieszkania, funkcjonującą od listopada 2023 r., są usługi opiekuńcze w formie usług sąsiedzkich, czyli usługi obejmujące pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, podstawową opiekę higieniczno-pielęgnacyjną, przez którą należy rozumieć formy wsparcia niewymagające specjalistycznej wiedzy i kompetencji. Ten rodzaj usług był oferowany przez 13 z 19 skontrolowanych ośrodków.

Usługi asystencji osobistej realizowane na podstawie Programu Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnością dla JST świadczone były we wszystkich 19 gminach, w których przeprowadzono kontrolę. Od 2022 r. w ciągu trzech lat liczba osób po ukończeniu 60. roku życia korzystających z pomocy asystentów osobistych wzrosła ponad dwukrotnie od 201 do 466. Wsparcie otrzymywały wyłącznie osoby uprawnione z orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Przed przyznaniem pomocy oceniano sytuację seniora i opracowywano indywidualny plan wsparcia. Kontrola nie wykazała nieprawidłowości.

Finansowanie i organizacja wsparcia dla seniorów
Prowadzenie i zapewnienie miejsc w ośrodkach wsparcia oraz kierowanie do tych ośrodków osób wymagających opieki należy do zadań własnych gminy. Wsparcie realizowane na podstawie Programu wieloletniego Senior+ zapewniało 16 z 19 gmin (84,2 proc.), w których przeprowadzono kontrolę. Dzienne Domy Senior+ funkcjonowały w siedmiu a Kluby Senior+ w 11 gminach, przy czym w dwóch z nich działały zarówno Dzienne Domy Senior+, jak i Kluby Senior+. Samorządy mają obowiązek utrzymać funkcjonowanie ośrodków i zadeklarowanych miejsc Senior+ przez co najmniej trzy lata od zakończenia zadania.

W toku kontroli ustalono, że w siedmiu gminach uczestnictwo w Klubach Senior+ było dla osób starszych bezpłatne. W przypadku osób ubiegających się o opiekę w Dziennych Domach i Klubach Senior+ prawidłowo oceniano sytuację seniorów, przeprowadzano wymagane wywiady środowiskowe oraz opracowywano diagnozy i plany wsparcia. Oferowane usługi obejmowały m.in. wsparcie socjalne, edukacyjne, kulturalne, rekreacyjne, ruchowe i terapeutyczne. Wszystkie placówki spełniały minimalne standardy lokalowe, jednak w jednej z nich przez cały okres kontroli nie zatrudniano fizjoterapeuty z powodu braku środków finansowych. NIK wskazała, że opóźnione przekazywanie dofinansowania gminom (w drugiej połowie roku) utrudnia terminowe zatrudnianie specjalistów, ogranicza ciągłość opieki nad seniorami oraz uniemożliwia skuteczne planowanie działań, co negatywnie wpływa na jakość i stabilność świadczonych usług.

W związku z nowym programem na lata 2026-2030 (Aktywni Seniorzy – ASY), NIK wskazuje na potrzebę doprecyzowania pojęcia „trwałości”. Brak konkretnych wytycznych pozwala na drastyczne ograniczanie oferty (nawet do 1 godziny w tygodniu), co może negatywnie wpłynąć na kondycję fizyczną i psychiczną seniorów.

W latach 2022–I poł. 2025 skontrolowane gminy systematycznie zwiększały wydatki na opiekę nad seniorami. Najwięcej środków, około 34,3 mln zł, przeznaczono na funkcjonowanie domów dziennego pobytu i klubów samopomocy, z czego ok. 4,9 mln zł pochodziło z programu wieloletniego Senior+. Na usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania wydano ok. 27 mln zł. W tym czasie 13 spośród 19 skontrolowanych gmin korzystało z programu Opieka 75+, z którego na wsparcie seniorów wydatkowano łącznie ponad 14 mln zł co stanowiło prawie 53 proc. wydatków poniesionych na świadczenie usług opiekuńczych dla osób starszych. Na realizację usług asystencji osobistej, wszystkie objęte kontrolą gminy, pozyskały środki z Programu Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnością dla JST. Usługi były dla seniorów bezpłatne. Z kolei specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania seniora świadczone były przez 6 spośród 19 skontrolowanych ośrodków pomocy społecznej. Na ich realizację w latach objętych kontrolą wydatkowano łącznie ok. 1 mln zł. Pomoc w formie sąsiedzkich usług opiekuńczych świadczyło 13 spośród 19 skontrolowanych ośrodków, na którą wydano ponad 500 tys. zł. Jednocześnie kierownicy ośrodków pomocy społecznej podkreślali, że dostępne środki są niewystarczające wobec rosnącej liczby seniorów i zwiększających się potrzeb opiekuńczych.

Kontrola wykazała, że tylko w jednym ośrodku funkcjonowała formalna procedura nadzoru nad usługami opiekuńczymi, a w pięciu kolejnych zasady monitoringu zostały ujęte w standardach lub procedurach. Choć kierownicy wszystkich jednostek deklarowali bieżący nadzór nad świadczonym wsparciem, zazwyczaj nie był on dokumentowany.

Badanie ankietowe NIK, w którym uczestniczyło 500 seniorów, wykazało, że blisko 70 proc. respondentów uznało, iż otrzymywane usługi w znacznym stopniu pozwoliły im pozostać we własnym domu i uniknąć konieczności korzystania z całodobowej opieki instytucjonalnej, a łącznie ok. 75 proc. pozytywnie oceniło wpływ wsparcia na możliwość samodzielnego życia.

W ramach kontroli od wszystkich wojewodów pozyskano informacje dotyczące ww. form pomocy dla osób starszych świadczonych w latach 2022-2025 (I połowa) przez gminy wiejskie i miejsko-wiejskie. Z informacji wynika, że w 275 z nich, tj. w ponad 12 proc. nie świadczono osobom starszym usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Natomiast w 185 gminach na terenie wszystkich województw, osoby starsze nie miały możliwości skorzystania z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, a także z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania w formie usług sąsiedzkich, tj. z usług wskazanych w ustawie o pomocy społecznej.

Wnioski
Mając na uwadze ustalenia kontroli, Najwyższa Izba Kontroli skierowała do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wnioski pokontrolne o podjęcie działań zmierzających do:
• upowszechniania dobrych praktyk odnoszących się do zakresu i sposobu wykonywania usług opiekuńczych oraz kwalifikacji osób je wykonujących;
• ustalenia w Programie wieloletnim na rzecz Osób Starszych Aktywni Seniorzy – ASY na lata 2026-2030, zasad utrzymania trwałości realizacji zadania – Dziennych Domów Senior+ i Klubów Senior+.

Opieka w miejscu zamieszkania to najbardziej oczekiwana przez osoby starsze forma pomocy, która należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. W związku z tym sformułowany został wniosek o podjęcie przez gminy stałych działań ukierunkowanych na rozpoznawanie sytuacji osób starszych (m.in. w zakresie uwarunkowań rodzinnych, bytowych, dochodowych, zdrowotnych oraz problemów wynikających ze specyfiki danej gminy), a także podejmowanie działań w celu objęcia pomocą osób jej potrzebujących.

Oprac. jotka, źródło: NIK, fot. Jsme MILA / pexels.com

Data publikacji: 24.07.2026 r.