Ocena NIK: Niskie wykorzystanie wsparcia asystenckiego w wyniku opóźnień i braku nadzoru

Liczba osób z orzeczoną niepełnosprawnością w Polsce z roku na rok systematycznie rośnie. Polska ratyfikując w 2012 r. Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych zobowiązała się do wprowadzenia instrumentów służących realizacji prawa tych osób do niezależnego życia, obejmującego m.in. dostępność usług asystenta osobistego. Środowiska osób z niepełnosprawnościami od lat zgłaszają zapotrzebowanie na usługę, która pozwoli na większą samodzielność i niezależność tej grupy osób od pomocy rodziny i bliskich, a także zapewni pomoc w wykonywaniu codziennych czynności oraz funkcjonowaniu w życiu społecznym.

Odpowiedzią na te potrzeby jest Program Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej oraz Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami.
W latach 2019-2021 w ramach Programu w całym kraju usługami asystencji osobistej objęto łącznie 22 761 osób niepełnosprawnych.

Kolejne edycje Programu od 2019 roku
W 2019 r. minister rodziny i polityki społecznej po raz pierwszy przyjął resortowy program pod nazwą Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej, który obejmował lata 2019-2020. Do jego realizacji wyznaczono jednostki samorządu terytorialnego. W tej edycji Programu nie określono żadnych wskaźników wykonania zadań, ponieważ – jak wyjaśniał przedstawiciel MRiPS – miała ona charakter pilotażowy. W kolejnej edycji Programu (na rok 2021) zaplanowano objęcie usługami asystenckimi minimum 1500 osób z niepełnosprawnościami. W rzeczywistości wsparcie otrzymało ponad 14 tys. osób, czyli ponad 8 razy więcej niż planowano. Z wyjaśnień resortu wynika, że wskaźniki Programu w edycji 2020-2021 określono bardzo ostrożnie, uwzględniając dane na temat realizacji usług w poprzedniej edycji, a także wprowadzony stan epidemii. W ocenie NIK założenie objęcia usługami asystencji tylko 1,5 tys. osób niepełnosprawnych w edycji 2020-2021 stanowiło znaczne niedoszacowanie.

W 2020 r. minister uruchomił Program, tym razem pod nazwą Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami, którego realizatorami były organizacje pozarządowe. Była to edycja na lata 2020-2021.

NIK pozytywnie ocenia wprowadzanie przez ministra zmian do założeń przyjętych w pierwszych edycjach Programu. Np. w edycji 2022 określono roczne limity godzin usług asystenta, co miało pozwolić na ich bardziej racjonalne i elastyczne wykorzystywanie oraz dostosowanie liczby godzin do potrzeb uczestników Programu. W poprzednich edycjach Programu miesięczne limity godzin usług asystenckich były sztywno określone, w związku z czym część godzin wsparcia niewykorzystanych w danym miesiącu przepadała. Takie rozwiązanie było niekorzystne dla osób niepełnosprawnych.

W Programie na 2022 r. lista zawodów, których przedstawiciele mogą świadczyć usługi asystencji osobistej została rozszerzona o: pedagoga, psychologa, terapeutę zajęciowego, pielęgniarkę oraz fizjoterapeutę. W ocenie Izby jest to dobra zmiana, która pozwoli na zaangażowanie do wykonywania asystentury specjalistów przygotowanych do pracy z osobami posiadającymi różne niepełnosprawności.

W edycji Programu na rok 2022 jednoznacznie wskazano, że realizator usług ma obowiązek przeprowadzania doraźnych kontroli i monitorowania asystencji osobistej w miejscu świadczenia usług. Z takich działań powinny być jednak sporządzane dokumenty – podsumowania, analizy, co pozwoliłoby na usunięcie błędów i doskonalenie realizacji usług dla niepełnosprawnych. NIK pozytywnie ocenia także tę zmianę. Ponadto edycja 2022 wprowadziła możliwość bardziej elastycznego wydatkowania środków oraz przenoszenie niewykorzystanych środków z jednej pozycji kosztów na inną.

W październiku 2022 r. rozpoczął się nabór wniosków do Programu – edycja 2023.

Program ma przede wszystkim poprawić funkcjonowanie osób niepełnosprawnych w ich środowisku, zwiększyć możliwości zaspakajania ich potrzeb oraz włączyć te osoby w życie społeczne. Podstawą prawną Programu jest ustawa o Funduszu Solidarnościowym z 2018 r.

Niewielki odsetek korzystających mimo wzrostu zainteresowania usługami asystenta
Z usług asystencji osobistej w ramach resortowego Programu MRiPS, realizowanego zarówno przez samorządy, jak i organizacje pozarządowe, korzysta coraz więcej osób niepełnosprawnych. W 2020 r. było ich w sumie prawie 10 tys., a w 2021 r. już dwa razy tyle.

Jednak wciąż jest to niewielki odsetek osób niepełnosprawnych – w 2020 r. było to zaledwie 0,4 proc. a w 2021 r. 0,8 proc. takich osób.

W latach 2020-2021 Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej nie przeprowadziło – pomimo obowiązku – żadnej kontroli zadań realizowanych w ramach Programu. Działo się tak, mimo że część dokumentów potwierdzała wydatkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem. Działań sprawdzających nie podjęto do czasu zakończenia kontroli NIK.

Brak ciągłości tych usług skutkiem opóźnień w ogłaszaniu Programu
Prawie we wszystkich skontrolowanych województwach umowy na realizację usług w 2021 r. były zawierane niemal w połowie roku. Oznacza to, że do realizacji usług asystenta przystępowano z ok. półrocznym opóźnieniem.

Kontrola NIK wykazała także, że osoby niepełnosprawne średnio oczekiwały na przyznanie usług asystencji ok. 20 dni. W niektórych przypadkach świadczenie usług rozpoczęto nawet po ponad 100 dniach od złożenia karty zgłoszeniowej.

Placówki realizujące usługi asystencji osobistej wydatkowały tylko część przeznaczonych na ten cel środków, otrzymanych z Funduszu Solidarnościowego. Skontrolowane jednostki samorządowe w latach 2020-2021 na usługi wykorzystały 58 proc. posiadanych środków. Żadna ze skontrolowanych jednostek nie spożytkowała wszystkich pieniędzy. W objętych kontrolą organizacjach pozarządowych wydano mniej niż 89 proc. otrzymanych środków. Niepełne wykorzystanie środków szło w parze z niepełnym wykorzystaniem godzin usług asystenckich.

Kontrola wykazała ponadto, że w sześciu spośród 12 skontrolowanych jednostek samorządowych objęto pomocą mniej osób niepełnosprawnych niż planowano. Taka sytuacja wskazuje, że połowa skontrolowanych jednostek samorządowych nie osiągnęła zakładanych efektów dotyczących liczby uczestników Programu.

Niezgodność z wymogami Programu i opóźnienia w składaniu sprawozdań
Prawie połowę sprawozdań za lata 2020-2021 minister rozliczył po upływie wskazanego terminu, a sprawozdania zbiorcze za 2021 r. nie zostały sporządzone do lipca 2022 r., mimo że termin ich opracowania upłynął w maju 2022 r.

Opracowany przez MRiPS wzór karty realizacji usług asystenta w edycji 2020-2021 nie był zgodny z założeniami Programu. W efekcie niemożliwe było ustalenie, czy usługę świadczono na rzecz więcej niż jednego podopiecznego w tym samym czasie, albo czy czas wykonywania usług nie pokrywał się z czasem wykonywania przez asystenta pracy zawodowej.

Wzór sprawozdania zbiorczego z realizacji zadania także nie był zgodny z postanowieniami Programu. Nie uwzględniał on bowiem kluczowego dla Programu wskaźnika, czyli liczby osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Poza tym sprawozdania nie zostały rzetelnie przeanalizowane. W tej sytuacji nie można było ustalić, czy zakładany wskaźnik dotyczący objęcia usługami asystenckimi 70 proc. osób wymagających wysokiego poziomu wsparcia został osiągnięty.

W żadnym z urzędów wojewódzkich nie powołano zespołu do oceny złożonych wniosków. Sposób oceny tych wniosków nie został sformalizowany, a w przypadku uzyskania przez wniosek niższej od maksymalnej liczby punktów nie wskazywano powodu obniżenia punktacji.

Także Komisja konkursowa powołana przez MRiPS do oceny ofert złożonych przez organizacje pozarządowe nie wskazywała uzasadnienia dla przyznanej punktacji oraz proponowanej kwoty dofinansowania. Takie działanie było niezgodne z ogłoszeniem o konkursie i zmniejszało transparentność prac Komisji.

Samorządy nie posiadały danych o liczbie osób z niepełnosprawnościami
Powiaty i gminy przystępując do Programu opracowywały wnioski, w których wskazywały m.in. planowaną liczbę osób niepełnosprawnych, którym zostaną przyznane usługi asystenckie. Samorządy realizujące takie usługi nie posiadały jednak pełnych danych o liczbie osób niepełnosprawnych zamieszkujących na ich terenie. Okazuje się, że liczba ta jest trudna do określenia, ponieważ orzeczenia pochodzą z kilku różnych systemów i zdarza się, że osoby niepełnosprawne posiadają dwa lub nawet więcej orzeczeń, np. z Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, ZUS czy KRUS.

Zarówno samorządy, jak i organizacje pozarządowe świadczyły usługi asystencji osobistej w ramach Programu MRiPS nie zawsze zgodnie z zasadami określonymi w umowach i dokumentach programowych oraz ogłoszeniach o naborze wniosków lub ofert
Ponadto, mimo iż wszystkie skontrolowane jednostki samorządowe deklarowały prowadzenie nadzoru nad zadaniami wynikającymi z Programu, to w siedmiu z nich, spośród 12 skontrolowanych, nie sporządzono żadnych dokumentów potwierdzających prowadzenie takich działań. Kontrole realizacji zadań przeprowadziły tylko dwie jednostki, w tym jedna w czasie trwania kontroli NIK.

Dobre praktyki
Przed przystąpieniem do Programu we wszystkich skontrolowanych gminach i powiatach oszacowano zapotrzebowanie na usługi asystencji osobistej. Ponadto sześć samorządów, spośród 12 skontrolowanych, w celu określenia zapotrzebowania na liczbę godzin asystenckich współpracowało z organizacjami pozarządowymi działającymi na rzecz osób niepełnosprawnych. NIK ocenia takie podejście jako dobrą praktykę.

Przykładem dobrej praktyki jest Częstochowa, która aktywnie diagnozowała sytuację osób z niepełnosprawnością. Tamtejszy Urząd Miejski był w posiadaniu raportu pt. Badanie potrzeb osób z niepełnosprawnością oraz ich opiekunów opracowany przez MOPS w Częstochowie na początku 2020 r.

Inna dobra praktyka to ustalenie szczegółowych zasad rekrutacji uczestników Programu. Dodatkowe wewnętrzne regulacje dotyczące udzielania usług asystenckich wprowadzono w pięciu objętych kontrolą gminach lub powiatach (np. w PCPR w Lubinie, w PCPR w Otwocku czy w OPS w Radzyminie). NIK podkreśla, że brak określonych kryteriów rekrutacji może skutkować nierównym traktowaniem osób niepełnosprawnych ubiegających się o otrzymanie wsparcia w formie asystencji osobistej.

Większość ankietowanych zadowolona z Programu
NIK przeprowadziła anonimową ankietę wśród 439 osób korzystających z usług asystencji osobistej, a w przypadku dzieci do 16. roku życia – ich opiekunów. Wypełnione ankiety odesłało 255 osób (58 proc.). Wyniki badania wykazały, że ze wsparcia bardzo zadowolonych było 235 ankietowanych (ok. 92 proc.), zadowolonych 18 osób (7 proc.). Tylko dwie osoby nie wyraziły zadowolenia z otrzymywanej pomocy. 212 ankietowanych (ok. 83 proc.) korzystając z usług asystencji częściej spędza czas poza domem niż przed przystąpieniem do Programu. Aż 221 osób (prawie 87 proc.) stwierdziło, że dzięki pomocy asystenta lepiej radzi sobie z trudnymi sytuacjami życiowymi, natomiast tylko osiem osób (ok. 3 proc.) oceniło, że otrzymywane wsparcie raczej nie wpływa na umiejętność radzenia sobie z trudnymi sytuacjami życiowymi. Zmianę życia na lepsze, od czasu przystąpienia do Programu, odczuło 250 ankietowanych (98 proc.).

Wnioski NIK
Z ustaleń kontroli wynika, że postanowienia Programów w wielu aspektach są niedoprecyzowane i nie określają szczegółowo zasad postępowania podczas wykonywania zadań. Realizatorzy, zarówno samorządy, jak i organizacje pozarządowe, często sami określają reguły i decydują o sposobie rozwiązania problemów, korzystając przy tym z doświadczeń innych jednostek.

Mając na uwadze ustalenia kontroli Najwyższa Izba Kontroli wnosi o:

do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej
– zapewnienie pełnego wykorzystania środków przeznaczonych na realizację Programu, co pozwoli – zarówno samorządom, jak i organizacjom pozarządowym na objęcie usługami asystencji osobistej wszystkich osób potrzebujących tej formy wsparcia;
– rozpoczynanie przygotowań do kolejnych edycji Programu (ogłaszanie składania wniosków i ofert, ocenianie, zawieranie umów) w terminach umożliwiających realizatorom przystępowanie do świadczenia usług, w ramach obu Programów, od początku każdego roku, co zapewni ciągłość realizacji usług asystencji osobistej;
– dostosowanie wszystkich wzorów dokumentów związanych z przystąpieniem, realizacją i rozliczeniem Programu do zawartych w nim zasad i warunków;
– zmiana zasady Programu dla samorządów tak, aby wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta mogli pokrywać koszty obsługi Programu, poprzez uzależnienie odsetka tych kosztów od kwoty środków wydatkowanych na jego realizację, nie zaś przekazanych na jego realizację;
– podjęcie działań w celu utworzenia bazy danych określającej całkowitą liczbę osób z niepełnosprawnościami w kraju, aby ułatwić samorządom rzetelne planowanie i określenie zapotrzebowania na tego typu usługi;
– zamieszczanie najczęściej powtarzających się pytań i odpowiedzi w zakresie problemów związanych z realizacją Programów w odpowiedniej zakładce na stronach internetowych MRiPS;
– zwiększenie nadzoru nad zadaniami wynikającymi z Programu, realizowanymi przez wszystkich jego uczestników, w tym przeprowadzanie kontroli w jednostkach wykonujących usługi asystenckie dla osób niepełnosprawnych.

Wniosek de lege ferenda
Podjęcie przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej działań zmierzających do zmiany ustawy z 2018 r. o Funduszu Solidarnościowym, polegającej na wprowadzeniu różnych terminów rozliczenia środków z Funduszu w zakresie rzeczowym i finansowym dla poszczególnych realizatorów Programu (wojewodów oraz samorządów szczebla gminnego i powiatowego), co umożliwi im wywiązanie się z obowiązków sprawozdawczych.

Wnioski do wojewodów
– realizacja zadań zgodnie z postanowieniami umów zawartych z Ministrem Rodziny i Polityki Społecznej oraz zasad wynikających z dokumentów programowych;
– przeprowadzanie kontroli w samorządach realizujących usługi asystenckie dla osób niepełnosprawnych.

Wnioski do gmin i powiatów
– diagnozowanie i analizowanie potrzeb osób z niepełnosprawnościami m.in. w celu planowania zapotrzebowania na wsparcie tych osób usługami asystenckimi w ramach Programu oraz szerokie informowanie o możliwości uzyskania pomocy w formie usług asystenckich;
– realizacja zadań zgodnie z postanowieniami umów i zasad wynikających z dokumentów programowych, dotyczących realizacji wsparcia oraz wydatkowania i rozliczania otrzymanych środków.

Wniosek do organizacji pozarządowych
Realizacja zadań zgodnie z postanowieniami umów i zasad wynikających z dokumentów programowych, w szczególności dotyczących przyznawania wsparcia osobom spełniającym wymogi Programu, dokonywania wydatków kwalifikowalnych oraz terminowego rozliczania otrzymanych środków.

Info NIK, oprac. tuk/, rhr/, fot. pexels.com

Data publikacji: 14.04.2023 r.