Zrównanie rynków i zmniejszenie dotacji do stopnia lekkiego

Takie sformułowanie prezentowanych zagadnień oraz świadomość nieuchronności zmian w otoczeniu prawnym i funkcjonowaniu systemu wspierania aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych – wynikających m.in. ze znacznego, ustawowego ograniczenia bezpośredniej roli PFRON od 2012 roku oraz narastających napięć budżetowych związanych z malejącymi przychodami a rosnącymi wydatkami – spowodowały, że frekwencja znacznie przerosła oczekiwania organizatorów. Podkreślić należy, że wśród uczestników konferencji znaleźli się również przedstawiciele firm prowadzących działalność gospodarczą w innej niż spółdzielcza formule.

Punkt wyjścia do ewentualnych zmian
Składała się ona z kilku części, jednak największe zainteresowanie wzbudziła ta, której gośćmi byli minister Jarosław Duda – Pełnomocnik Rządu ds. osób niepełnosprawnych, Wojciech Skiba – Prezes Zarządu PFRON i Teresa Hernik – od niedawna Dyrektor Biura Pełnomocnika.
Powitał ich Jerzy Szreter – prezes Zarządu KZRSIiSN, który uprzednio precyzyjnie określił sytuację ekonomiczno-prawną i społeczną, w jakiej obecnie funkcjonują pracodawcy osób niepełnosprawnych oraz przewidywane perspektywy jej zmian. O sprecyzowanie planów rządu w tym zakresie poprosił gości.
Minister J. Duda, dziękując za zaproszenie na spotkanie z przedstawicielami tak ważnego partnera społecznego, za jaki uznał Krajowy Związek, podkreślił że wspólnie z nimi pragnie znaleźć optymalne rozwiązania dotyczące kierunków podziału zmniejszających się środków, co może, ale nie musi dotyczyć również rynku pracy. Pragnie poznać ich opinie i propozycje, ale także podzielić się odpowiedzialnością nie tylko za funkcjonowanie rynku pracy, ale całego systemu wspierania osób niepełnosprawnych w Polsce.
W pierwszej części swego wystąpienia minister Duda przypomniał ważne dla środowiska wydarzenia ostatniego okresu oraz określił – jako punkt wyjścia do ewentualnych zmian – obecny stan możliwości PFRON. Od dwóch i pół roku – powiedział m.in. – jestem Pełnomocnikiem Rządu ds. osób niepełnosprawnych i w okresie tym przestrzegałem i nadal przestrzegać będę zasady: przede wszystkim nie zaszkodzić. Wejścia w życie rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 800 bali się wszyscy, a ja najbardziej. Tymczasem, i to muszą Państwo docenić, środki na dofinansowanie do wynagrodzeń z SODiR wypłacane są w 2-3 dni od złożenia dokumentów.
Podkreślił znaczący wzrost wskaźnika zatrudniania osób niepełnosprawnych, którego nie odnotowano na przestrzeni ostatnich 10 lat.
O ponad 40 tys. wzrosła liczba pracowników, których wynagrodzenia dofinansowane są ze środków PFRON głównie na otwartym rynku pracy. PFRON ma też najwyższą w swej historii ściągalność wpłat, na poziomie 99,4 proc., co jest skutkiem dobrej diagnozy i sprawnego systemu informatycznego. Mimo tego środki Funduszu uległy wyraźnemu uszczupleniu. Funkcjonujący w Polsce system mieszany powoduje bowiem, że wzrost zatrudnienia przyczynia się do zwiększenia środków PFRON, które muszą być na ten cel wydatkowane. Na zjawisko to nałożyła się dekoniunktura, w efekcie której budżet, który powinien przyznać Funduszowi dotację w wysokości 1,2 mld zł znacznie ją zmniejszył – do poziomu niespełna 700 mln zł. Minister Duda przyznał, iż postrzega to po trosze jako swoją porażkę, ale trzeba też zrozumieć, że wszystkie resorty musiały wnieść swój wkład w oszczędności budżetowe. Sytuacja tych podwójnych ograniczeń zmusza do poszukiwania najmniej bolesnych dróg wyjścia, zaś zgodnie z obowiązującą ustawą o rehabilitacji, nie można dokonać cięć w SOD-zie.

Na konferencji: minister Jarosław Duda, prezes Jerzy Szreter,
prezes Wojciech Skiba i dyrektor Teresa Hernik

Diagnozowanie, przewidywanie i propozycje nowych rozwiązań
– Musimy umiejętnie godzić – kontynuował Jarosław Duda – realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej, tj. tworzenia i utrzymywania miejsc pracy, z całym obszarem rehabilitacji społecznej, realizowanym przez jednostki samorządu terytorialnego i organizacje pozarządowe. One uważają, że zbytni nacisk kładziony jest właśnie na wspieranie zatrudnienia, czują się ograniczane, a nawet pomijane, w podziale środków PFRON na realizację przez nie istotnych zadań na rzecz osób niepełnosprawnych. Natomiast Prezes Zarządu PFRON i przewodniczący Rady Nadzorczej Funduszu ponoszą odpowiedzialność za jego płynność finansową, co zmusza nas do diagnozowania, przewidywania i poszukiwania nowych, bezpiecznych rozwiązań. Prezentując nasze propozycje, w tym zakresie pragnę jednocześnie zapewnić, że wejdą one w życie – być może tylko jedna – tylko wówczas, gdy będzie to absolutnie niezbędne i nie wcześniej niż od początku 2011 roku.
Przedstawione przez ministra Dudę propozycje zamykają się w trzech obszarach.
1. Zejście z poziomem dofinansowania płac w ramach SODiR ma poziom otwartego rynku pracy, zatem zrównanie rynków chronionego i otwartego, ale w dół.
2. Większe zróżnicowanie kwot dofinansowania dla różnych stopni niepełnosprawności, co uzasadnia się faktem, że Polska jest jedynym krajem, który w tak znacznym stopniu subsydiuje zatrudnianie osób z lekkim stopniem niepełnosprawności, w dodatku w sposób permanentny, tzn. od momentu zatrudnienia do zakończenia aktywności zawodowej. Znaczna liczba osób z lekkim stopniem niepełnosprawności wynika również z przesłanek „historycznych”, gdy przyznanie renty traktowane było jako remedium na rosnące bezrobocie, to zaś wiąże się z problematyką orzeczniczą, która wymaga pilnych regulacji. Czy tak wysoki poziom dofinansowania zatrudnienia osób z niewielkimi dysfunkcjami znajduje uzasadnienie i czy Polskę na to stać? – pytał minister. Propozycja: obniżenie poziomu dofinansowania wynagrodzeń tej grupy osób o 10-20 proc.
3. Weryfikacja niektórych celowych programów Funduszu oraz rewizja niektórych rozwiązań ustawowych – być może należy w ogóle zrezygnować z dofinansowań do turnusów rehabilitacyjnych – to ciągle jeszcze ponad 100 mln zł, ogromne środki łoży się na działalność WTZ, nie uzyskując zamierzonego efektu, tzn. przygotowania zawodowego i zatrudnienia ich uczestników, co jest osiągane na poziomie ok. 1 proc.

Czy w Polsce potrzebny jest rynek pracy chronionej?
– W perspektywie – wyjaśniał Jarosław Duda – musimy położyć większy nacisk na wsparcie rehabilitacji przez pracę osób doświadczających ze względu na niepełnosprawność największych trudności, w tym osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, kosztem – być może – osób ze stopniem lekkim. Musimy też odpowiedzieć sobie na pytanie: czy w Polsce potrzebny jest rynek pracy chronionej w aktualnej formule? Moim zdaniem tak, ale tylko w przypadku dużej kumulacji zatrudnienia osób niepełnosprawnych, szczególnie z tzw. grupami specjalnymi, schorzeniami sprzężonymi itp., które powinny podlegać szczególnej ochronie. Dotyczył by on zatem ZAZ-ów i spółdzielni, które spełniają te warunki. Natomiast pozostałe zakłady pracy chronionej, szczególnie rynek usług (m.in. ochrona mienia, sprzątanie), powinny być – w moim odczuciu – zrównane z otwartym rynkiem pracy. Zagadnienia te powinny znaleźć rozstrzygnięcie, co byłoby poprzedzone szerokimi konsultacjami, w nowej ustawie o rehabilitacji, która powinna wejść w życie w 2012 lub 2013 roku – podsumował minister J. Duda.
Kolejną kwestią, która wymaga rozwiązania jest status PFRON, który od 2012 roku traci osobowość prawną i w istocie ma mieć charakter „rachunku bankowego”. Minister zapewnił, iż zrobi wszystko, by to rozstrzygnięcie nie weszło w życie, jest ono bowiem szkodliwe dla systemu wsparcia prawie 5-milionowego środowiska osób niepełnosprawnych w Polsce. Nie jest wykluczone, iż fundusz ten będzie funkcjonował tak jak Fundusz Ochrony Środowiska, który utrzymał osobowość prawną lub jako agencja wykonawcza.
W trakcie prac legislacyjnych znajduje się jeszcze projekt założeń do projektu ustawy o wyrównywaniu szans osób niepełnosprawnych, nadającej im rzeczywiste, a nie tylko deklaratywne prawa, zapewniając m.in. dostępność do obiektów użyteczności publicznej i transportu publicznego.
Minister Jarosław Duda zapewnił, że ma przyzwolenie premiera by docelowo Pełnomocnik Rządu ds. osób niepełnosprawnych miał możliwości oddziaływania horyzontalnego, tzn. by nie był usytuowany w żadnym resorcie, ale jako Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Ma on być również wyposażony w narzędzie służące rozwiązywaniu problemów osób z niepełnosprawnością – PFRON i mieć możliwość określania kierunków wydatkowania jego środków przy udziale czynnika społecznego (Rady Nadzorczej).
Wszystkie zaprezentowane propozycje zostaną przedstawione jako oficjalne założenia najprawdopodobniej w maju br.
W trakcie dyskusji ujawniono, że ewentualne wyrównanie poziomu dofinansowań chronionego rynku do otwartego oraz zmniejszenie dofinansowań do wynagrodzeń z lekkim stopniem niepełnosprawności przyniesie skutek w postaci kilkaset milionów złotych. Kwota ta pozwoli w 2011 r. „obsłużyć” obligatoryjne zadania ustawowe – dofinansowanie płac, oraz wsparcie zadań z zakresu rehabilitacji społecznej realizowanych przez samorządy i organizacje pozarządowe.
Natomiast łączny roczny koszt dofinansowań wynagrodzeń osób z lekkim stopniem niepełnosprawności wynosi obecnie aż 1,3 mld zł.

Nożyce się ciągle rozwierają…
Sytuację finansową PFRON szerzej zaprezentował Prezes jego Zarządu Wojciech Skiba. – Po wprowadzeniu na początku 2009 roku zmodyfikowanego systemu dofinansowań, zgodnego z przepisami UE, okazało się, że głównym beneficjentem środków PFRON są ZPCh zatrudniające pracowników z lekkim stopniem niepełnosprawności. Kwoty otrzymywanych przez nie refundacji bardzo wzrosły. Spółdzielnie inwalidów nie są w tym obszarze reprezentatywne, zatrudniają bowiem większą liczbę osób ze stopniem umiarkowanym i znacznym, one mogły tego nie odczuć, a w niektórych przypadkach kwoty te mogły wręcz maleć, np. w spółdzielniach niewidomych. Zastanówmy się zatem jak zmienić system, by kwota uwolniona na lekkim stopniu mogła być rozdysponowana np. w oparciu o art. 32 ustawy o rehabilitacji.
Państwo muszą być świadomi – wyjaśniał prezes W. Skiba – że nożyce ciągle się rozwierają – przychody, mimo bardzo wysokiej ściągalności powoli spadają, a wydatki rosną ze względu na wzrost zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Dotychczasowi płatnicy znacznych kwot na PFRON, m.in. duże sieci handlowe, Poczta Polska, ograniczają zatrudnienie ogółem, przy wzroście zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Powoduje to znaczny spadek kwot wpłat. Liczba płatników na PFRON zmniejszyła się o 5 tys., nie tylko na skutek likwidacji firm, ale głównie wskutek ich dzielenia się i schodzenia z poziomem zatrudnienia poniżej 25 pracowników. Coraz też więcej firm zdaje sobie sprawę z funkcjonowania mechanizmu szóstego procenta – do 6 proc. zatrudnienia osób niepełnosprawnych pracodawca płaci na PFRON, po jego przekroczeniu staje się jego beneficjentem /…/
Finansowanie samorządów – kontynuował prezes Skiba – ma obecnie miejsce na poziomie 68 proc. wysokości kwot sprzed dwóch lat, z czego jeszcze 55 proc. tych kwot „zjada” finansowanie WTZ. Zatem znacząco zmalało. Tymczasem realizują one szereg istotnych zadań, np. dofinansowanie zakupu sprzętu ortopedycznego i środków pomocniczych, co ma duże znaczenie wobec niedoboru środków w NFZ. Z tej formy wsparcia tylko w roku ubiegłym skorzystało ponad 200 tys. osób.
W trakcie dyskusji pytano czy podjęto próby poszukiwania oszczędności środków PFRON w innych obszarach jego wydatków, a nie tylko w dofinansowaniu płac. Proponowano m.in. likwidację kieszonkowego dla uczestników WTZ, analizę celowości i skuteczności innych jego programów.
Prezes Wojciech Skiba wyjaśnił, że SODiR jest jedynym obszarem, w którym wydatki nie tylko nie maleją, ale stale rosną. Fundusz nie dysponuje już środkami na szkolenie i wprowadzanie na rynek pracy nowych osób niepełnosprawnych, bo wszystkie środki absorbują osoby już będące w zatrudnieniu, w tym z lekkim stopniem niepełnosprawności. Tymczasem wydatki na samorządy spadły niemal o 40 proc., na programy celowe PFRON o 75 proc. na przestrzeni dwóch lat (z 600 na 200 mln zł), organizacje pozarządowe otrzymały w 2009 roku 170 mln zł na realizowane przez nie zadania, w tym roku przewidziano na ten cel 105 mln zł. SODiR jest zatem – zdaniem Prezesa – jedynym obszarem, w którym można znaleźć liczące się oszczędności.

Niewiele spółdzielni przetrwa równanie w dół
W konferencji uczestniczyli m.in. przedstawiciele firm – w tym jednej z najstarszych w kraju spółdzielni o 64-letnim stażu – które już dokonały symulacji zmniejszonego o 30 proc. dofinansowania, wyrównanego do poziomu rynku otwartego. Zdecydowanie większość z nich – jak stwierdzono – nie przetrwa takiego cięcia, nie będzie w stanie prowadzić rentownej działalności gospodarczej.
Kilkusetmilionowe skutki są dla poszczególnych spółdzielni wielkością abstrakcyjną. Podkreślano, że przy podejmowaniu ostatecznych decyzji koniecznym będzie uwzględnienie tego, w jaki sposób te hipotetyczne oszczędności w systemie wpłyną na możliwość dalszego funkcjonowania spółdzielni i innych ZPCh. Przedstawiciele KZRSIiSN zapewnili, iż skutki przedstawionych propozycji dla sektora spółdzielczego będą poddane starannej analizie.
Prezentowano liczne przykłady konkretnych osób zakwalifikowanych do lekkiego stopnia, które mimo tego posiadają znaczne dysfunkcje, praktycznie eliminujące je z zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Z organizacyjnego punktu widzenia trudno je będzie wyselekcjonować, a aparat orzeczniczy nie będzie w stanie w trybie pilnym redefiniować orzeczeń wszystkich tych osób. Być może – zastanawiano się – należałoby wśród stopnia lekkiego wyodrębnić typy schorzeń, które należałoby objąć szczególnym wsparciem.
Postulowano ujednolicenie systemu orzecznictwa, a fakt że nie dokonano tego na przestrzeni ostatnich 15 lat spotkał się z powszechnym niezrozumieniem.
Sygnalizowano daleko idące nieprawidłowości w przetargach na świadczenie usług, w których decyduje tylko najniższa cena, a ceny usług ochroniarskich kształtują się już na poziomie 4-5 zł/godz., a więc nie gwarantującym wynagrodzenia minimalnego. W przetargach nie jest przestrzegany wymóg zatrudnienia na umowę o pracę, nie są przestrzegane zasady uczciwej konkurencji, rażąco niskiej ceny itp. W efekcie środki pochodzące z SODiR trafiają nie tam gdzie powinny, gdzie są adresowane. Dlaczego to jest tolerowane? – pytano.
Kolosalne obostrzenia proceduralne i interpretacyjne powodują, że środki z ZFRON, szczególnie przeznaczone na indywidualne programy rehabilitacji, praktycznie nie są do wykorzystania, wszystko trzeba finansować z własnych środków obrotowych. Wnioskowano by zaniechać tych praktyk, umożliwić swobodniejsze dysponowanie środkami ZFRON.
Skarżono się też na PFRON, że w ostatnich miesiącach nie wydaje zaświadczeń o pomocy de minimis ze środków pochodzących z nadwyżki w SODiR.
Postulowano ponadto zdjęcie gorsetu dławiącego spółdzielnie inwalidów i umożliwienie im prostego przekształcenia się w spółki prawa handlowego, na zasadzie tzw. sukcesji generalnej. Stosowny zapis znajdował się jeszcze w październiku 2009 r. w projekcie ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców lecz w marcu tego roku – z nieznanych przyczyn – został on z tego projektu usunięty. Spółdzielcy, tak jak inni obywatele, powinni mieć swobodę podejmowania decyzji o sposobie i formie prowadzenia działalności gospodarczej, inaczej będą – jak dotychczas – dyskryminowani, wnoszono o przywrócenie tego zapisu w projekcie ustawy.

Podsumowując tę część spotkania prezes Jerzy Szreter uznał, że po zrównaniu dofinansowania ZPCh do poziomu otwartego rynku trudno będzie znaleźć motywację dla utrzymania statusu ZPCh. Jedynym beneficjum pozostają bowiem – jak to określił – „kwadratowe złotówki”, czyli niesłychanie trudne do wykorzystania środki ZFRON, które nie dla wszystkich firm będą stanowiły wystarczającą zachętę. Być może taki jest też zamysł tej propozycji i dylemat czy w Polsce ma być chroniony rynek pracy rozwiąże się samoistnie.

Tekst i fot.: Ryszard Rzebko