Poniżej przedstawiamy podstawowe dane zawarte w raporcie oraz zaproponowane przez POPON wnioski.
I. Liczba osób niepełnosprawnych w Polsce i narzędzia ich rehabilitacji
Z Badań Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL), prowadzonych przez Główny Urząd Statystyczny wynika, że na koniec trzeciego kwartału 2009 roku liczba osób niepełnosprawnych, z prawnie potwierdzoną niepełnosprawnością, w wieku 15 i więcej lat wyniosła 3 562 tysięcy i wykazywała tendencję spadkową. Na przestrzeni lat 1997-2009 – na co wyraźnie wskazują dane statystyczne – ich liczba zmalała o 1 046 tys. osób.
Wprowadzenie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych spowodowało, że osoby te zaczęto postrzegać nie przez pryzmat ich dysfunkcji biologicznych, ale poprzez stopień upodmiotowienia, samodzielności i niezależności w obszarze społecznym i zawodowym. Niepełnosprawność przestano postrzegać jako niezmienny stan, zaczęto ją traktować jako proces, posiadający swój określony przebieg, który może doprowadzić do pełnej sprawności.
Kolejne nowelizacje ustawy wprowadzały i modyfikowały narzędzia rehabilitacji, ale nie wszystkie miały korzystny wpływ na sytuację osób z niepełnosprawnością, np. refundacja kosztów zakupu środków ortopedycznych doprowadziła do wzrostu ich cen, turnusy rehabilitacyjne nie przynoszą wymiernych efektów, podopieczni WTZ, mimo starań osób je prowadzących, zbyt rzadko osiągają dostateczny stopień usamodzielnienia oraz inne zjawiska.
Podobnie w zakresie rehabilitacji zawodowej. Pierwotny system finansowania ZPCh z odpisów od podatku VAT, okazał się niewystarczająco skuteczny i efektywny. Z kolei koncepcja funkcjonowania ZAZ nie przyniosła spodziewanych efektów zatrudnieniowych, wobec braku jasnych przepisów prawnych i środków na ten cel. Inne instrumenty rehabilitacji zawodowej, np. refundowanie wyposażenia miejsc pracy, realizowane były marginalnie, zwłaszcza po przekazaniu tych zadań do samorządów. Natomiast sprawdziło się subsydiowanie zatrudnienia poprzez system obsługi dofinansowań, czy zlecanie organizacjom pozarządowym działań z zakresu wspierania i promocji zatrudniania osób z niepełnosprawnością.
II. Stan i struktura zatrudnienia osób niepełnosprawnych
W raporcie określono stan zatrudnienia osób niepełnosprawnych na podstawie dwóch źródeł. Według danych gromadzonych przez PFRON, który w ramach Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji (SODiR) prowadzi Ewidencję Zatrudnienia Osób Niepełnosprawnych (EZON), na koniec trzeciego kwartału 2009 r. zatrudnionych było 239 tysięcy osób niepełnosprawnych w 12 513 zakładach pracy, z których: 2099 to ZPCh i ZAZ, a 10 412 to firmy z otwartego rynku pracy.
Dane z BAEL natomiast określają liczbę pracujących osób niepełnosprawnych aż na 522 tysiące. Uwzględniono w niej również osoby zatrudnione w oparciu o umowy cywilno-prawne, zatrudnione u pracodawców publicznych, którzy nie mogą ubiegać się o dofinansowanie kosztów ich zatrudnienia, u pracodawców, którzy nie osiągnęli wskaźnika 6 proc. zatrudnienia osób niepełnosprawnych oraz osoby prowadzące działalność gospodarczą lub rolniczą, a nie korzystają z refundacji składek na ubezpieczenie społeczne.
Według danych EZON 186 699 osób z niepełnosprawnością pracowało w badanym okresie w zakładach chronionych, stanowiąc 77,9 proc. zatrudnionych ogółem. Natomiast wg BAEL grupa ta stanowi już tylko 40,4 proc. ogółu zatrudnionych pracowników z niepełnosprawnością,
Tak wysoki odsetek zatrudnionych osób niepełnosprawnych w ZPCh wynika z lepszego przystosowania tych zakładów do zatrudniania niepełnosprawnych, zwłaszcza ze schorzeniami szczególnymi (upośledzenie umysłowe, epilepsja, dysfunkcje wzroku, schorzenia psychiczne) oraz wskazuje ich rolę w zakresie stabilnego zatrudniania tej grupy osób.
Według BEAL wśród osób niepełnosprawnych w wieku lat 15 i powyżej najwięcej jest osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, bo 38,1 proc., ze stopniem lekkim 35 proc., a ze znacznym 26,9 proc. Struktura ta nie znajduje odzwierciedlenia na rynku pracy. Osoby z orzeczonym lekkim stopniem niepełnosprawności na otwartym rynku pracy stanowią 57,5 proc., a na chronionym 56,3 proc. Z umiarkowanym stopniem odpowiednio: 28,3 proc. i 40,8 proc. Osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności stanowią 4 proc. rynku otwartego i 2,8 proc. rynku chronionego.
Inaczej wygląda struktura zatrudnienia osób ze schorzeniami szczególnymi. Na otwartym rynku pracy z lekkim stopniem niepełnosprawności jest zatrudnionych 23 proc., a na chronionym 41,5 proc., z umiarkowanym 49,3 proc. na otwartym i 49,2 proc. na chronionym rynku pracy i ze znacznym odpowiednio 27,6 proc. i 9,1 proc.
Strukturę zatrudnienia (według EZON) w regionach obrazuje poniższa tabelka:
Struktura zatrudnienia osób niepełnosprawnych odzwierciedla ogólną sytuację na rynku pracy. Wyraźna jest w tym zakresie dominacja regionów centralnych i dużych ośrodków miejskich, m.in. wielkopolskiego, śląskiego, dolnośląskiego, mazowieckiego i małopolskiego. Najwyższy wskaźnik bezrobocia odnotowany jest natomiast w województwach peryferyjnych oddalonych od dużych ośrodków miejskich: podlaskim, opolskim, lubuskim, zachodniopomorskim i świętokrzyskim.
III. Zmiany na rynku pracy osób niepełnosprawnych
Od 1993 roku następowały wahania w obszarze aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych. Generalnie – w oparciu o dane GUS-BAEL – liczba osób niepełnosprawnych aktywnych zawodowo stale malała – w latach 1997-2006 odnotowano spadek z 22,5 proc. do 15 proc., czyli aż o jedną czwartą. W tym samym czasie następował spadek ogólnej liczby osób z niesprawnością lecz w mniejszym stopniu niż pracujących. Zdaniem autora raportu wynika to z faktu, że „…osoby niepełnosprawne, które podjęły pracę rezygnowały z prawnego potwierdzenia ich niepełnosprawności i o to potwierdzenie ponownie już się nie ubiegały”. Wyjątkiem był 2008 rok, natomiast największy spadek aktywności zawodowej zaobserwowano w latach 2001-2003.
Rok 2005 przyniósł stałą tendencję spadkową w grupie biernych zawodowo, głównie – również zdaniem autora – dzięki realizacji programów aktywizacji zawodowej wspieranej przez EFS, co przełożyło się na wzrost aktywności zawodowej.
W roku 2009 nastąpił gwałtowny wzrost liczby zarejestrowanych w EZON osób niepełnosprawnych. W grudniu 2008 roku było 204 tys., a w trzecim kwartale 2009 wykazano już 240 tys. osób niepełnosprawnych.
Przyczyn tego wzrostu jest kilka, m.in.: uproszczenie zasad przyznawania dofinansowań i objęcie nimi pracowników z niepełnosprawnością posiadających prawo do emerytury, realizacja wielu kampanii społecznych, szkoleń i konferencji finansowanych z EFS, informujących o korzyściach płynących z zatrudniania osób niepełnosprawnych.
Według EZON wśród osób niepełnosprawnych (bez schorzeń szczególnych) największy wzrost zatrudnienia w 2009 roku nastąpił w grupie osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Wzrost ten następował w każdym z trzech badanych kwartałów. W pierwszym był największy i wyniósł 12 117 osób, w następnych kwartałach wyniósł po ok. 3 tys. osób. Wzrost zatrudnienia osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności ma miejsce, ale na niewielką skalę. Zatrudnienie osób z lekkim stopniem niepełnosprawności w 2009 roku wahało się – w I kwartale wyniosło 11 929, w II kwartale spadło o 345, by w trzecim kwartale wzrosnąć o 1 229 osób.
Również w grupie osób ze schorzeniami szczególnymi następuje przyrost osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w pierwszych trzech kwartałach, odpowiednio o 979, 407 i 451 osób. Wśród osób z lekkim i znacznym stopniem niepełnosprawności ze schorzeniami szczególnymi w II i III kwartale odnotowano zbliżony niewielki przyrost o około kilkadziesiąt osób. Jedynie pierwszy kwartał wynosił odpowiednio 921 i 269 osób.
Przytoczone dane dowodzą, że obowiązujące instrumenty wsparcia zachęcają do zatrudniania osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, ale bez schorzeń szczególnych. Te wymagałyby dodatkowych form wsparcia, które nie funkcjonują w obecnym systemie.
Wzrost zatrudnienia osób niepełnosprawnych (bez schorzeń szczególnych) według EZON w pierwszych III kwartałach 2009 roku na otwartym rynku pracy wyniósł: stopień lekki 5 166 osób, stopień umiarkowany 6 140 osób, znaczny tylko 644 osoby.
Natomiast wśród osób ze schorzeniami szczególnymi wzrósł odpowiednio: stopień lekki o 539 osób, umiarkowany o 977 i znaczny 397 osób.
Na chronionym rynku pracy wzrost zatrudnienia osób (bez schorzeń szczególnych) ze znacznym stopniem niepełnosprawności jest marginalny, najwyższy odnotowano w grupie osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności o 13 182, a z lekkim o 7 647 osób.
W grupie ze schorzeniami szczególnymi ze znacznym upośledzeniem nastąpił spadek zatrudnienia o 74 osoby. Wzrost odnotowano w grupach z lekkim i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności – zaledwie o 460 i 869 osób. Wyraźny spadek zatrudnienia tej grupy osób w ZPCh, które stwarzają im najwłaściwsze warunki pracy, dowodzi że obecny poziom jej wsparcia nie rekompensuje kosztów ponoszonych przez te przedsiębiorstwa na dodatkowe koszty zatrudniania i rehabilitacji.
IV. Pracodawcy osób niepełnosprawnych
Według danych EZON od lat można zauważyć tendencję wzrostową wśród liczby firm zainteresowanych zatrudnianiem osób niepełnosprawnych. W badaniu porównano lata 2004-2009, i tak w roku 2004 łącznie było 4 491 takich firm, w tym 2 512 zakładów pracy chronionej. Na koniec trzeciego kwartału 2009 r. było ich łącznie 12 513, w tym na rynku chronionym 2 099, a podmiotów na rynku otwartym 10 412. Wyraźnie widać że spada liczba zakładów pracy chronionej i tendencja ta jest stała. Wynika to z ograniczenia korzyści z prowadzenia firm o tym statusie, wobec kosztów ponoszonych na realizację dodatkowych zadań ustawowo na nie nakładanych. Na początku roku 2009 było 2 146 ZPCh zaś na koniec trzeciego kwartału tego roku ich liczba zmalała do 2 099.
Zdaniem autora raportu dane w nim zawarte wykazują, że spada liczba osób biernych zawodowo, m.in. dzięki realizacji programów realizowanych przez Program Operacyjny Kapitał Ludzki, z jednoczesnym wzrostem zatrudnienia osób niepełnosprawnych, co w dużej mierze jest efektem uproszczenia systemu dofinansowań. Rynek pracy chronionej jest dominującym w zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Niestety maleje zatrudnienie osób z ciężkimi schorzeniami szczególnymi, co może doprowadzić do dalszej ich marginalizacji i wymaga opracowania i wdrożenia nowych instrumentów wspierających.
V. Wnioski POPON
Wzrost aktywności zawodowej i spadek bezrobocia wśród osób z niepełnosprawnością powiązany jest z ogólnymi tendencjami na rynku pracy – stopa bezrobocia obniżyła się w ostatnich latach w całej populacji w wieku produkcyjnym.
Zjawisko wzrostu zatrudnienia dowodzi, iż dofinansowanie wynagrodzeń pracowników z niepełnosprawnością nie tylko spełnia funkcję ochronną dla rynku pracy tych osób, ale stanowi też najskuteczniejsze narzędzie tego wzrostu. Ewentualne zmiany systemowe powinny zachować ten instrument oraz wysokość dofinansowań.
Uproszczenie przepisów dotyczących dofinansowań, które miało miejsce w 2009 roku, stanowiło bodziec do wzrostu zatrudnienia osób niepełnosprawnych i powinno stanowić przykład dla innych regulacji określających formy wsparcia tych osób (np. refundacji dodatkowych kosztów dla ZPCh, pomocy udzielanej przez samorządy).
Należy zwiększyć kwoty środków przeznaczanych przez samorządy na rehabilitację zawodową, która jest bardziej skuteczna niż rehabilitacja społeczna.
Przytoczone dane wskazują na wysoką skuteczność rehabilitacji zawodowej realizowanej przez pracodawców z udziałem wsparcia publicznego – ewentualne zmiany powinny uwzględniać jej wiodącą rolę w aktywizacji osób z niepełnosprawnością.
Oprac. Radek Szary
Komentarz odredakcyjny
Raport o stanie zatrudnienia osób niepełnosprawnych w Polsce firmowany przez POPON zawiera bezdyskusyjne, oparte o źródła statystyczne, dane liczbowe oraz autorskie opinie, komentarze i wnioski.
Trudno sobie wyobrazić dyskusję z przywołanymi wartościami liczbowymi, jednak ich interpretacja skłania do analizy i oceny.
Zawarte w tekście raportu oraz we wnioskach końcowych sformułowania wskazują, iż autor pozytywnie ocenia zarówno stan systemu aktywizacji zawodowej osób z niepełnosprawnością (szczególnie jego finansowanie), jego skuteczność, jak również przyszłość. Na zaprezentowane wskaźniki i dane statystyczne należy jednak spojrzeć również z perspektywy skuteczności realizacji założeń i celów systemu i jej związków z polityką społeczną deklarowaną przez państwo.
· System aktywizacji zawodowej jako element polityki społecznej jest niezwykle wrażliwy na zmiany warunków gospodarczych, podczas gdy racjonalnym jest oczekiwanie stabilności warunków zatrudnienia osób o z reguły zdecydowanie mniejszej mobilności.
· Od 2005 roku utrzymuje się zjawisko kilkuprocentowej różnicy pomiędzy stopą bezrobocia ogółem, a stopą bezrobocia osób niepełnosprawnych, na niekorzyść tych ostatnich.
· Zakładając nawet optymistycznie, że obserwowany w ostatnich pięciu latach przyrost współczynnika aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych w wieku produkcyjnym utrzyma tendencję wzrostową (około 3 punktów procentowych w ciągu 5 lat) łatwo wskazać, że osiągnięcie przyzwoitego poziomu europejskiego (ok. 40 proc.) może nastąpić za około 25 lat. Takiego „sukcesu zatrudnieniowego” nie udźwignie ponadto dotychczasowy system subsydiowania zatrudnienia tych osób – budżet PFRON już wykazuje objawy „zadyszki” – a zmniejszenie poziomu dofinansowań może radykalnie obniżyć atrakcyjność osób z niepełnosprawnością na rynku pracy.
· Polska w dalszym ciągu pozostaje w Europie jedynym państwem o nieprawidłowej – z punktu widzenia deklarowanych preferencji dla otwartego rynku – strukturze zatrudnienia niepełnosprawnych (wg SODiR prawie 78 proc. wspieranych finansowo niepełnosprawnych pracuje w ZPCh).
· Obowiązujące zasady (zwłaszcza po 2004 roku po uwzględnieniu ograniczeń z tytułu zachowania warunków konkurencyjności) jednoznacznie demotywują pracodawców do zatrudniania niepełnosprawnych z grupy specjalnej oraz ze stopniem znacznym. Skutki te autor raportu dostrzega.
Trudno jednak przejść do porządku dziennego i zgodzić się na wskazane w raporcie przyczyny niektórych zjawisk, np. spadku liczy osób z prawnie orzeczoną niepełnosprawnością. Zdaniem autora wpływ na to miała tendencja do upodmiotowienia tych osób, do której dostosowywano istniejące i wprowadzano nowe instrumenty rehabilitacji oraz rezygnacja przez te osoby, które osiągnęły samodzielność zawodową, z ubiegania się o ponowne, prawne potwierdzenie ich niepełnosprawności. Takie przypadki z pewnością miały miejsce, mają one jednak charakter jednostkowy, zatem marginalny. Głównej przyczyny zjawiska zmniejszenia populacji z prawnie orzeczoną niepełnosprawnością o ponad milion osób, należy raczej upatrywać w zdecydowanym zaostrzeniu – szczególnie przez lekarzy-orzeczników ZUS – kryteriów orzekania o niepełnosprawności. Pamiętać przy tym należy, że u progu transformacji gospodarczej (przełom lat 80. i 90.) świadczenia z tytułu niepełnosprawności, tym samym orzeczenia, przyznawano relatywnie łatwo, traktowane one bowiem były jako ucieczka przed nowym wówczas zjawiskiem bezrobocia i substytut dochodu.
Natomiast główna przyczyna wzrostu zatrudnienia osób z niepełnosprawnością, szczególnie na początku 2009 roku, to tylko w niewielkim stopniu efekt przeprowadzonych kampanii społecznych, konferencji i bezpłatnych szkoleń finansowanych z EFS, których roli nie wolno zresztą bagatelizować. Znacznie większe znaczenie, co autor raportu dostrzega lecz w niewystarczającym stopniu eksponuje, miało umożliwienie dofinansowania wynagrodzeń pracowników z niepełnosprawnością, którzy posiadali prawo do emerytury. Ich zatrudnienie – w znacznej części – po prostu ujawniono, występując o dofinansowanie w ramach SODiR.
Podsumowując, zarówno zaprezentowane w raporcie dane liczbowe jak i analiza innych publikacji, skłaniają do mniejszego niż w raporcie optymizmu. Raczej do opinii o kryzysie rozwiązań systemowych i potrzebie dyskusji o radykalnych zmianach.
