Warsztaty terapii zajęciowej – stan i perspektywy

Współcześnie przyjmuje się, że do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo osób niepełnosprawnych w warsztatach terapii zajęciowej.
Warsztat terapii zajęciowej (WTZ) definiowany jest jako wyodrębniona organizacyjnie i finansowo placówka, stwarzająca niepełnosprawnym, niezdolnym do podjęcia pracy, możliwość rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskiwania lub przywracania umiejętności niezbędnych do podjęcia zatrudnienia¹.
Uczestnikami mogą być osoby niepełnosprawne niezdolne do podjęcia pracy, które w orzeczeniu powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności uzyskały wskazanie uczestnictwa w terapii zajęciowej².
Pojęcie „osoba niezdolna do podjęcia pracy” funkcjonuje w orzecznictwie do celów zatrudnieniowych. Jest to osoba niepełnosprawna z naruszoną sprawnością organizmu w stopniu znacznym lub umiarkowanym ze wskazaniem „niezdolna do pracy”³.
Niezdolność do pracy identyfikowana jest również w orzecznictwie dla celów emerytalno-rentowych⁴:
· niezdolna do pracy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania tej zdolności po przekwalifikowaniu;
· całkowicie niezdolna do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy;
· częściowo niezdolna do pracy jest taka osoba, która zdolność do pracy, zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji, utraciła w stopniu znacznym.
Zgłoszenia osób niepełnosprawnych, które chcą uczestniczyć w warsztacie przyjmuje i zatwierdza jednostka zamierzająca utworzyć warsztat lub jednostka prowadząca warsztat.

Warsztaty terapii zajęciowej mogą być tworzone przez fundacje, stowarzyszenia lub przez inne podmioty⁵. Tworząc w 1991 r. zręby systemu zakładano, że głównym inicjatorem tworzenia WTZ będą zakłady pracy chronionej. Art. 23 ust.1 ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych⁶ stanowił, że zakład pracy chronionej tworzy, a inna jednostka organizacyjna może utworzyć, przy udziale wojewódzkiego ośrodka do spraw zatrudnienia i rehabilitacji osób niepełnosprawnych warsztat terapii zajęciowej.
Warsztat nie jest placówką samodzielną, ale stanowi część większej struktury organizacyjnej wyposażonej w osobowość prawną lub posiadającej zdolność do czynności prawnych.
Koszty utworzenia, działalności i wynikające ze zwiększenia liczby uczestników warsztatu są współfinansowane ze środków PFRON, ze środków samorządu terytorialnego (co najmniej 10 proc. tych kosztów) lub z innych źródeł. Zasada współfinansowania oznacza solidarne ponoszenie kosztów tworzenia i działania warsztatów przez jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego oraz Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.
W momencie tworzenia warsztatu organizator musi dysponować obiektem lub lokalem przeznaczonym na warsztat (z tytułem prawnym na okres co najmniej 10 lat), ponosi koszty związane z przygotowaniem projektu oraz wnosi własne lub pozyskane środki na utworzenie warsztatu⁷. W pozostałych kosztach partycypuje PFRON, przy czym maksymalne dofinansowanie ze środków Funduszu kosztów tworzenia warsztatów terapii zajęciowej (od 2005 r.) wynosi 70 proc. tych kosztów⁸ oraz samorząd terytorialny (powiat)⁹.

Odnośnie finansowania kosztów działalności i kosztów wynikających ze zwiększenia liczby uczestników warsztatu aktualne przepisy stanowią, że maksymalne dofinansowanie ze środków Funduszu nie może przekroczyć 90 proc. kosztów¹⁰ (do 2006 r. – 100 proc., w 2007 r. – 95 proc.), a samorząd terytorialny (powiat) ponosi co najmniej 10% tych kosztów¹¹.

Procedury tworzenia i funkcjonowania warsztatów terapii zajęciowej przewidują¹²:
1. Inicjator składa wniosek, w tym o dofinansowanie (ze środków PFRON) kosztów utworzenia (prace adaptacyjne, modernizacja lub rozbudowa, wyposażenie) i działalności warsztatu (co najmniej 20 kandydatów) do powiatowego centrum pomocy rodzinie (PCPR).
2. Wniosek podlega merytorycznej i formalnej ocenie przez zespół utworzony przez starostę w PCPR.
3. Powiat zawiera z jednostką zamierzającą utworzyć warsztat umowę określającą warunki i wysokość dofinansowania ze środków PFRON kosztów utworzenia i działalności warsztatu.
4. Wniosek o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów wynikających ze zwiększenia liczby uczestników warsztatu jednostka prowadząca warsztat może złożyć do PCPR po upływie 2 lat od dnia akceptacji przez powiat kosztów utworzenia warsztatu.

Warsztaty podlegają kontroli (co najmniej raz w roku) przeprowadzanej przez powiatowe centrum pomocy rodzinie.
Powiat na zadania realizowane przy wsparciu finansowym PFRON (w tym na dofinansowanie kosztów działalności i kosztów wynikających ze zwiększenia liczby uczestników warsztatu) otrzymuje środki, których wysokość wynika z algorytmu.¹³

Tworząc w 1991 r. zręby systemu zakładano, że głównym inicjatorem tworzenia WTZ będą zakłady pracy chronionej. Art. 23 ust.1 ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych¹⁴ stanowił, że zakład pracy chronionej tworzy, a inna jednostka organizacyjna może utworzyć, przy udziale wojewódzkiego ośrodka do spraw zatrudnienia i rehabilitacji osób niepełnosprawnych warsztat terapii zajęciowej. W 2008 r. struktura jednostek prowadzących warsztaty prezentowała się następująco¹⁵:
· organizacja pozarządowa – 65,3 proc.,
· samorząd terytorialny (gmina, powiat) – 10,4 proc.,
· jednostka organizacyjna pomocy społecznej – 7,6 proc.,
· organizacja wyznaniowa – 6,3 proc.,
· zakład pracy chronionej (zpch) – 5,2 proc.,
· placówka edukacyjna lub wychowawcza – 1,3 proc.,
· pracodawca otwartego rynku pracy – 0,9 proc.,
· placówka opieki zdrowotnej – 0,4 proc.,
· inny podmiot – 1,3 proc..

Z punktu widzenia polityki aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych można oceniać, że to zakłady pracy chronionej powinny być wiodącym organizatorem warsztatów. Związek lokalizacyjny, wspólna kadra służb medycznych i rehabilitacyjnych, a zwłaszcza możliwość bieżącej oceny możliwości zmiany formy rehabilitacji osoby niepełnosprawnej powinny wspierać takie oczekiwanie. Rzeczywistość jest zdecydowanie odmienna. Prowadzący zpch wykazują znikome zainteresowanie organizacją warsztatów. Racjonalnym wyjaśnieniem takiej sytuacji wydaje się wskazanie konfliktu strategii biznesowych realizowanych przez prowadzących zpch, będących w konflikcie z oczekiwanymi od organizatorów warsztatów strategiami społecznymi.

Z punktu widzenia oceny rozwiązań systemowych interesująca może być analiza dominującej formy organizatorów, czyli organizacji pozarządowych j i ich zainteresowań określonymi rodzajami niepełnosprawności. Spośród 386 organizacji pozarządowych będących w 2005 r. organizatorami warsztatów ich zainteresowanie rehabilitacją społeczną dla poszczególnych rodzajów niepełnosprawności prezentowało się następująco¹⁶:
· różne schorzenia i dysfunkcje – 44,8 proc.,
· upośledzenie umysłowe – 42,5 proc.,
· dysfunkcje narządów ruchu – 3,1 proc.,
· choroby psychiczne – 2,6 proc.,
· niewidomi i słabowidzący – 2,3 proc.,
· inne – 4,7 proc.
Pozytywnie należy postrzegać znaczący udział organizacji pozarządowych realizujących zadania na rzecz osób z upośledzeniem umysłowym czyli tych, dla których terapia w warsztatach jest szczególnie wskazana. Jednocześnie mając na względzie strukturę liczby osób niepełnosprawnych w różnych rodzajach niepełnosprawności, niepokojące jest małe zainteresowanie tworzeniem warsztatów, np. przez organizacje pracujące na rzecz osób niewidomych i słabowidzących.

W okresie ponad 20. lat ewolucji systemu rehabilitacji zawodowej i społecznej można zaobserwować utrwalające się zjawisko istotnego lokalnego zróżnicowania liczb poszczególnych podmiotów realizujących bezpośrednio procesy rehabilitacji. Zjawisko to można zaobserwować już na poziomie województw, a pogłębia się jeszcze bardziej na poziomie powiatów. Problem w równej mierze dotyczy zakładów pracy chronionej, zakładów aktywności zawodowej, jak i warsztatów terapii zajęciowej. Rys. 1 stanowi ilustrację tego zjawiska.

Rys. 1. Lokalizacja podmiotów rehabilitacji osób niepełnosprawnych w układzie wojewódzkim.

Biorąc pod uwagę istotnie zróżnicowanie liczby mieszkańców poszczególnych województw, a zatem również liczby osób niepełnosprawnych i potrzeb w zakresie rehabilitacji, bardziej obiektywnym wskaźnikiem wspomagającym ocenę sprawności systemu może być relacja między liczbą analizowanych podmiotów, a liczbą mieszkańców województw. Dane liczbowe zawiera tab. 1, a ilustracją graficzną jest rys. 2.

Tabela 1
Struktura zakładów pracy chronionej i warsztatów terapii zajęciowej w przekroju województw

Normal 0 21

1) – Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym w 2011r. GUS; Warszawa 2011
2) – stan 1.I.2011r.
3) – Informacja Rządu Rzeczypospolitej Polskiej o działaniach podejmowanych na rzecz realizacji uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 sierpnia 1997r. Karta Praw Osób Niepełnosprawnych (druk sejmowy nr. 742 z dnia 12 września 2012 r.), stan XII. 2011 r.
4) – stan 31.XII.2011 r. na podst. informacji MPiPS

Rys. 2. Relacje między liczbą mieszkańców a liczbą WTZ i ZPCh funkcjonujących w 2011 r. na terenie województw.

Racjonalnym jest oczekiwanie, że przy optymalnych rozwiązaniach systemowych relacje między liczbą mieszkańców, a liczbą WTZ dla poszczególnych województw będą zbliżone. Rzeczywistość jest zdecydowanie odmienna. Przy wartości 57,3 tys. mieszkańców przypadających na jeden WTZ w skali kraju, w skrajnych przypadkach wskaźnik ten wynosi 87,5 tys. mieszkańców (woj. śląskie) oraz 40,8 tys. mieszkańców (woj. warmińsko-mazurskie). Oznacza to, że w tych przypadkach oferta rehabilitacji zajęciowej w woj. warmińsko-mazurskim jest ponad dwukrotnie większa, niż w woj. śląskim, przy równocześnie zbliżonym poziomie ofert w zakresie zatrudnienia chronionego. W przypadku zakładów pracy chronionej zróżnicowanie oferty w skali kraju jest jeszcze większe. Największe „nasycenie” zakładami pracy chronionej występuje w woj. wielkopolskim (12,3 tys. mieszkańców przypadających na jeden zpch), najmniejsze w woj. lubelskim (67,3 tys.) przy przeciętnej krajowej 21,3 tys. mieszkańców. Między skrajnymi wartościami różnica jest prawie 6-krotna. Analiza tych wartości i ich zróżnicowania powinny skłaniać do pogłębionych analiz wykraczających poza tematykę opracowania.

W 2005 r. w 10 powiatach miejskich było zorganizowane 6 i więcej WTZ (najwięcej w warszawskim – 15) na łączną liczbę 87 spośród 608 warsztatów w Polsce. Znaczy to, że w 2,6 proc. powiatów funkcjonowało 14,6 proc. warsztatów. Jednocześnie w 48 powiatach nie było ani jednego WTZ. W województwie dolnośląskim takich powiatów było 25 proc.¹⁷ Uwzględniając, że do 2011 r. liczba WTZ wzrosła nieznacznie do poziomu 667, można postawić tezę, obarczoną niewielkim błędem, że w zakresie radykalnych różnic w liczbie warsztatów przypadających na powiat, sytuacja nie uległa zmianie. Stanu tego nie da się wytłumaczyć tak zróżnicowanym poziomem potrzeb osób niepełnosprawnych.

Pierwsze warsztaty terapii zajęciowej powstały w 1992 r. w oparciu o ustawę o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych.¹⁸ W okresie 1992 r. do 2000 r. liczba aktywnych WTZ wzrosła od 8 do 358, co daje przeciętny przyrost roczny 40 warsztatów. W 2000r. liczba uczestników wynosiła 10.554 osób. Przeciętna liczba uczestników wynosiła 25,5 osoby. Na koniec 2006 r.liczba WTZ wzrosła do 634, a liczba uczestników do 21.250 osób (tab. 2 i rys. 3). W okresie tym roczny przyrost liczby warsztatów wynosił 46, natomiast liczba uczestników wzrastała w ciągu roku o 1.783 osób. W 2006 r. przeciętna liczba uczestników wynosiła 33,5 osoby.
Od początku 2007 r. można zaobserwować wyraźne zmiany dynamiki zmian. W okresie 2007 do 2011 przybyło tylko 33 aktywne WTZ (przeciętny przyrost roczny to 5 warsztatów), a liczba uczestników wzrastała o 485,4 osób rocznie. W końcu 2011 r. przeciętna liczba uczestników wynosiła 35,5 osoby.

Tabela 2
Dynamika zmian podmiotów systemu rehabilitacji zawodowej (ZAZ) i społecznej (WTZ) osób niepełnosprawnych

Źródła:
1. Informacja Rządu Rzeczypospolitej Polskiej o działaniach podejmowanych na rzecz realizacji uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 sierpnia 1997 r. Karta Praw Osób Niepełnosprawnych (druk sejmowy nr. 742 z dnia 12 września 2012 r.)
2. Raport z badania Warsztatów Terapii Zajęciowej. Analiza porównawcza badań realizowanych w 2003 i 2005 r. PFRON; Warszawa 2008 r.
3. Zakłady aktywności zawodowej. Raport z badania. TNS OBOP; Warszawa 2009.

Powstaje pytanie o przyczyny radykalnej zmiany tendencji w dynamice przyrostu liczby warsztatów i ich uczestników od 2007 roku. Główna przyczyna wydaje się oczywista. Od 1 stycznia 2005 roku nastąpiły zmiany w sposobie dofinansowania tworzenia warsztatów terapii zajęciowej przez PFRON (maksymalna kwota dofinansowania wynosi 70 proc. tych kosztów), oraz działalności, w tym wynikającej z zwiększonej liczby uczestników (w 2007 roku maksymalna kwota dofinansowania wynosiła 95% kosztów, a od 2008 roku – 90 proc. kosztów). Zwiększenie obciążenia organizatorów kosztami tworzenia oraz działalności warsztatów oraz obciążenie kosztami również budżetów samorządów powiatowych staje się przyczyną kryzysu o charakterze systemowym. Można oceniać, że stan kondycji finansowej oraz brak zewnętrznych źródeł finansowania stanowi dla potencjalnych, oraz aktywnych organizatorów istotną barierę rozwojową. W przypadku ograniczonego zaangażowania finansowego samorządów powiatowych w tworzenie nowych warsztatów można domniemywać, że nawet zakładając przyjazny klimat dla zadań z obszaru polityki społecznej, priorytetem są inne zadania, zwłaszcza niewywołujące długookresowych zobowiązań. Zakładając, że powyższa diagnoza jest prawidłowa, można przyjąć, że w najbliższych latach, w aktualnych warunkach prawnych, nie należy oczekiwać poprawy sytuacji.
Jak wynika z zaprezentowanych danych i ilustrujących je wykresów, przy aktualnych tendencjach nie można również oczekiwać postępów w rozwoju zakładów aktywności zawodowej.

Rys. 3. Dynamika zmian liczby zakładów aktywizacji zawodowej (ZAZ) i warsztatów terapii zajęciowej (WTZ) w latach 2000 – 2011

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prezes Zarządu PFRON przekazuje corocznie środki Funduszu między innymi samorządowi powiatowemu na realizację zadań wskazanych w Ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych²⁰.
Katalog tytułów zadań, które podlegają finansowaniu przez Fundusz ze środków oddanych do dyspozycji powiatów jest obszerny i zróżnicowany. Zawiera on między innymi następujące zadania²⁰:
· korzystanie przez osoby niepełnosprawne z usług i instrumentów rynku pracy przewidzianych dla osób niepełnosprawnych zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy, jako poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu na zasadach określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy²¹. Tytuł dotyczy następujących usług lub instrumentów: szkoleń, prac interwencyjnych, przygotowania zawodowego dorosłych, badań lekarskich lub psychologicznych, zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwrotu kosztów zakwaterowania, zwrotu kosztów przejazdu na badania lekarskie lub psychologiczne i powrotu do miejsca zamieszkania, finansowania kosztów przejazdu do pracodawcy i powrotu do miejsca zamieszkania (art. 11),
· przekazanie jednorazowo osobie niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu, środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą, nie więcej jednak, niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, jeżeli nie otrzymała bezzwrotnych środków publicznych na ten cel (art. 12a),
· osobie niepełnosprawnej prowadzącej działalność gospodarczą albo własne lub dzierżawione gospodarstwo rolne dofinansowanie do wysokości 50 proc. oprocentowania kredytu bankowego zaciągniętego na kontynuowanie tej działalności (art. 13),
· zwrot pracodawcy dodatkowych kosztów, tzn. kosztów adaptacji pomieszczeń zakładu pracy do potrzeb osób niepełnosprawnych, w szczególności poniesionych w związku z przystosowaniem tworzonych lub istniejących stanowisk pracy dla tych osób, stosownie do potrzeb wynikających z ich niepełnosprawności, kosztów adaptacji lub nabycia urządzeń ułatwiających osobie niepełnosprawnej wykonywanie pracy lub funkcjonowanie w zakładzie pracy, kosztów zakupu i autoryzacji oprogramowania na użytek pracowników niepełnosprawnych oraz urządzeń technologii wspomagających lub przystosowanych do potrzeb wynikających z ich niepełnosprawności i kosztów rozpoznania przez służby medycyny pracy potrzeb. Zwrot dotyczy przypadków zatrudnienia przez okres co najmniej 36 miesięcy osób niepełnosprawnych bezrobotnych lub poszukujących pracy i niepozostających w zatrudnieniu, skierowanych do pracy przez powiatowy urząd pracy oraz pozostających w zatrudnieniu u pracodawcy występującego o zwrot kosztów, jeżeli niepełnosprawność tych osób powstała w okresie zatrudnienia u tego pracodawcy, z wyjątkiem przypadków, gdy przyczyną powstania niepełnosprawności było zawinione przez pracodawcę lub przez pracownika naruszenie przepisów, w tym przepisów prawa pracy. Zwrot kosztów nie może przekraczać dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia za każde przystosowane stanowisko pracy osoby niepełnosprawnej (art. 26),
· zwrot miesięcznych kosztów zatrudnienia pracowników pomagających pracownikowi niepełnosprawnemu w pracy w zakresie czynności ułatwiających komunikowanie się z otoczeniem, a także czynności niemożliwych lub trudnych do samodzielnego wykonania przez pracownika niepełnosprawnego na stanowisku pracy (art. 26d),
· zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia pracodawcy, który przez okres co najmniej 36 miesięcy zatrudni osobę niepełnosprawną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostającą w zatrudnieniu (art. 26e),
· zadania powiatu do których należy między innymi: dofinansowanie kosztów tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej oraz: dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych, dofinansowanie sportu, kultury, rekreacji i turystyki osób niepełnosprawnych, dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, dofinansowanie rehabilitacji dzieci i młodzieży, dofinansowanie usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika (art. 35a),
· zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych realizowane na zlecenie pełnomocnika, samorządu województwa lub powiatu przez fundacje oraz organizacje pozarządowe (z zastosowaniem ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie²²) (art. 36),
· inicjowane i organizowane przez kierownika powiatowego urzędu pracy szkolenia dla bezrobotnych osób niepełnosprawnych lub innych osób niepełnosprawnych poszukujących pracy i niepozostających w zatrudnieniu, a zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy, w celu zwiększenia ich szans na uzyskanie zatrudnienia, podwyższenia dotychczasowych kwalifikacji zawodowych lub zwiększenia aktywności zawodowej (art. 38 i art. 40),
· koszty pracodawcy poniesione na szkolenia zatrudnionych osób niepełnosprawnych (refundacja do wysokości 80 proc. tych kosztów), nie więcej jednak,
· niż do wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia na jedną osobę (art. 41),
Środki finansowe przekazywane są poszczególnym samorządom powiatowym w wysokości określanej algorytmem.²³ Wzór algorytmu określającego wysokość środków dla powiatu ma postać:

Znaczenie poszczególnych symboli jest następujące:
Sp – roczna wysokość środków Funduszu dla powiatu p przeznaczonych na zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej, które są finansowane ze środków Funduszu,
R – kwota środków przewidzianych w planie finansowym Funduszu na dany rok na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej przez samorządy powiatowe,
Bp – liczba osób niepełnosprawnych bezrobotnych i osób niepełnosprawnych poszukujących pracy w powiecie p, wyliczona jako średnia z trzech ostatnich miesięcy, według stanu na koniec miesiąca na podstawie dostępnych danych GUS,
L – liczba powiatów,
Np – liczba osób niepełnosprawnych w powiecie p, uwzględniająca liczbę osób niepełnosprawnych w wieku 15 lat i więcej oraz liczbę niepełnosprawnych dzieci w wieku 0-14 lat (określone w oparciu o dostępne dane GUS),
Zp – kwota zobowiązań z tytułu realizacji umów z zakresu rehabilitacji zawodowej zawartych przez powiat p do dnia 31 grudnia 2002 r., przypadających do zapłaty w danym roku,
Wp – środki przeznaczone na dofinansowanie zobowiązań dotyczących kosztów działania warsztatów terapii zajęciowej na 2009 r. i lata następne dla powiatu p wyliczone jako iloczyn liczby uczestników warsztatów terapii zajęciowej wynikającej z podpisanych umów przez powiat p do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rok, na który jest obliczany algorytm oraz kwoty w wysokości 14 796 zł – na dofinansowanie kosztów rocznego pobytu jednego uczestnika w warsztacie terapii zajęciowej.

Analiza zaprezentowanego wzoru w kontekście wskazanego wcześniej katalogu zadań, które mogą być finansowane ze środków Funduszu oraz możliwości stymulowania polityki społecznej państwa w preferowanych kierunkach skłania do następujących wniosków:
· We wzorze występują dwa człony (Bp/ΣBp oraz Np/ΣNp) identyfikujące szczególną sytuację powiatu. Człony te różnicują aplikujące o pomoc powiaty wyłącznie z punktu widzenia liczby osób niepełnosprawnych (łącznie dorosłych i dzieci) w powiecie (Np) oraz liczby osób niepełnosprawnych bezrobotnych i osób niepełnosprawnych poszukujących pracy (Bp),
· Formuła wzoru stanowi, iż w równej mierze (po 50 proc.) uwzględniany jest czynnik liczby osób niepełnosprawnych (łącznie dorosłych i dzieci) w powiecie oraz liczby osób niepełnosprawnych bezrobotnych i osób niepełnosprawnych poszukujących pracy.
· Uwzględnienie wyłącznie dwóch, wymienionych powyżej czynników powoduje, że pomijane są inne szczególne parametry charakteryzujące istotne potrzeby osób niepełnosprawnych i odbiegające od przeciętnych warunków krajowych (np. potrzeby w zakresie dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, potrzeby w zakresie tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej, dofinansowanie oprocentowania kredytu bankowego zaciągniętego na kontynuowanie działalności gospodarczej przez osobę niepełnosprawną).
· Uwzględnienie wyłącznie dwóch, wymienionych powyżej czynników skutkuje również tym, że władze powiatu uzyskują prawo do samodzielnej polityki w rozdziale środków na poszczególne zadania. Z jednej strony można oceniać taką sytuację pozytywnie; władze powiatu, bliższe społeczności lokalnej, mogą lepiej oceniać specyficzne preferencje i potrzeby niepełnosprawnych mieszkańców powiatu. Jednak z drugiej strony administracja centralna pozbawiona jest narzędzia akcentowania preferencji w kształtowaniu polityki społecznej wobec niepełnosprawnych.
· Łatwo można wyobrazić sytuację w której władze powiatu motywowane oszczędnością, ograniczoną wysokością lub brakiem środków własnych preferują tytuły zadań, w których wymagany udział własny jest mniejszy,
· Nie wnikając w przyczyny, obserwowane jest zjawisko istotnego zróżnicowania w przekroju terytorialnym kraju w populacji osób niepełnosprawnych struktury rodzajów niepełnosprawności (zjawisko to dotyczy w szczególności osób niepełnosprawnych, w odniesieniu, do których orzeczono upośledzenie umysłowe lub całościowe zaburzenia rozwojowe). Na uwagę zasługuje fakt, że te grupy niepełnosprawnych mają istotne potrzeby w zakresie rehabilitacji społecznej, a w szczególności terapii zajęciowej. W algorytmie brak jest elementu identyfikującego potrzeby i ich zróżnicowanie w zakresie tworzenia i funkcjonowania warsztatów terapii zajęciowej.
· Człon (Bp/ΣBp), a zwłaszcza jego istotne znaczenie poprzez równoważność z czynnikiem opisującym liczbę osób niepełnosprawnych, może budzić zastrzeżenia z punktu widzenia jego obiektywności i oceny realnego poziomu popytu na pracę wśród osób niepełnosprawnych.
· Obserwowane jest zjawisko wyraźnej różnicy poziomu stopy bezrobocia osób niepełnosprawnych pomiędzy mieszkańcami miast, a mieszkańcami wsi.²⁴ Stan taki przekłada się na wyższy poziom stopy bezrobocia rejestrowanego w miastach na prawach powiatu w stosunku do powiatów z gminami miejsko-wiejskimi oraz gminami wiejskimi, co z kolei skutkuje wyższą wartością ilorazu Bp/ΣBp dla miast na prawach powiatu oraz proporcjonalnie wyższymi kwotami środków PFRON na finansowanie zadań tych powiatów.
· Uznanie wyższych potrzeb w zakresie rehabilitacji w przypadku osób niepełnosprawnych, w odniesieniu do których orzeczono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe, całościowe zaburzenia rozwojowe lub epilepsję oraz niewidomych można odnaleźć w ustawie z 27 sierpnia 1997r. Stan taki nie przekłada się na preferencje w algorytmie określającymi kwoty środków PFRON na finansowanie zadań powiatów.

Zaprezentowana szczegółowa analiza aktualnie obowiązującego algorytmu wskazuje na jego ułomności z punktu widzenia racjonalnych oczekiwań zmiany kilkuletniej stagnacji oraz warunków sprzyjających wyrównywaniu poziomu dostępu do terapii zajęciowej.
Pierwsza propozycja polega na stosunkowo prostej korekcie wzoru algorytmu poprzez wprowadzenie współczynników XB oraz XN. Wzór opisujący algorytm może przyjąć postać:

Warunkiem koniecznym jest aby zachodziła zależność:

XB + XN = 1

Relacja XB > XN między oboma współczynnikami może stanowić element kształtowania preferencji np. w wspieraniu działań na rzecz rehabilitacji społecznej (w tym tworzeniu warsztatów terapii zajęciowej).

Druga propozycja wychodzi bezpośrednio naprzeciw potrzebom w zakresie tworzenia warsztatów terapii zajęciowej, ponieważ wzór zawiera składnik bezpośrednio opisujący potrzeby w skali powiatu na tworzenie warsztatów.

Również w tym przypadku dla bilansowania się środków w skali kraju powinien być zachowany warunek:

XB + XN + XT = 1

Znaczenie dodatkowo wprowadzonych symboli jest następujące:
XT – współczynnik korygujący uwzględniający szczególne potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie terapii zajęciowej,
Tp – liczba osób niepełnosprawnych ze wskazaniem do terapii zajęciowej w powiecie p oczekujących na uczestnictwo,
lub liczba osób niepełnosprawnych ze wskazaniem do terapii zajęciowej w powiecie p które uzyskały wskazanie w ostatnich 3 latach.
lub liczba osób niepełnosprawnych w wieku mobilnym z grupy specjalnej (osób niepełnosprawnych, w odniesieniu do których orzeczono chorobę psychiczną, upośledzenie umysłowe, całościowe zaburzenia rozwojowe lub epilepsję oraz niewidomych)
Wybór jednej ze wskazanych powyżej opcji uzależniony jest między innymi od możliwości technicznych i organizacyjnych gromadzenia wskazanych informacji.
Dla wzmocnienia skuteczności mechanizmu preferowania wybranych działań na terenie powiatu, można rozważyć stosowanie mechanizmu „znaczenia” środków, tzn. wprowadzenie możliwości wydatkowania określonej cząstkowo algorytmem kwoty wyłącznie na wskazane zadanie (w tym przypadku na wsparcie terapii zajęciowej).
Wymiary liczbowe wskazanych współczynników powinny być ustalane centralnie, a ich wartości powinny odzwierciedlać elementy preferencji i korekty dla optymalizacji wyników wsparcia przez PFRON dla rehabilitacji zawodowej i społecznej. Należy podkreślić, że możliwość efektywnego ustalania i korygowania wartości współczynników wymaga bieżącego monitorowania systemu wspierania finansowego powiatów i jego skutków.
Zaproponowana metoda ustalania wysokości środków na realizację przez powiat zadań ze wsparciem finansowym Funduszu ma charakter uniwersalny. Poprzez wprowadzenie stosownych współczynników oraz ich proporcji można uzyskać efekt preferowania wybranych działań w zakresie polityki społecznej wobec niepełnosprawnych.

Przy obecnym stanie prawnym, zwłaszcza w zakresie finansowania zadań, z punktu widzenia możliwości usprawnienia systemu rehabilitacji społecznej i zawodowej, kluczową wydaje się odpowiedź na pytanie: jakie jest i jakie powinno być miejsce aktywizacji zawodowej niepełnosprawnych w polityce społecznej realizowanej na poziomie samorządu terytorialnego? Na bazie dotychczasowych doświadczeń i ich wyników można z dużym prawdopodobieństwem zakładać, że bez dodatkowego (lub innej formy) wsparcia finansowego i organizacyjnego dla aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych system będzie mało efektywny.

¹ art. 10 a. Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej …
² art. 6b, ust. 3, pkt 4 Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej …
³ art. 4, ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej …
⁴ art. 12 Ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 1998 Nr 162 poz. 1118, z późn. zm.)
⁵ art. 10 b. Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej …
⁶ Ustawa z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 46 poz. 201 z późniejszymi zmianami).
⁷ § 3.3.2, § 16 i § 3.3.12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz.U. z dnia 15 kwietnia 2004 r. z późn. zmianami)
⁸ art. 68c. ust. 1. pkt 2 Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej …
⁹ art. 35a. ust.1 pkt Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej …
¹⁰ art. 68c. ust. 1. pkt 1 Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej …
¹¹ art. 10b. ust. 2a i art. 35a. ust.1 pkt 8 Ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej …
¹² § 3.1., § 4.1., § 5.1. i § 6.1. Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz.U. z dnia 15 kwietnia 2004 r. z późn. zmianami)
¹³ Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 88, poz. 808)
¹⁴ Ustawa z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 46 poz. 201 z późniejszymi zmianami).
¹⁵ Analiza działalności warsztatów terapii zajęciowej w 2008r. Centrum Badań Marketingowych INDICATOR; Warszawa 2009r.
¹⁶ Raport z badania Warsztatów Terapii Zajęciowej. Analiza porównawcza badań realizowanych w 2003 2005r. PFRON; Warszawa 2008 r.
¹⁷ Raport z badania Warsztatów Terapii Zajęciowej. Analiza porównawcza badań realizowanych w 2003 r. i 2005 r. PFRON; Warszawa 2008 r.
¹⁸ Ustawa z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 46 poz. 201 z późniejszymi zmianami).
¹⁹ Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2011. Nr 127, poz. 721).
²⁰ wskazana podstawa prawna wynikająca z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji …
²¹ Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, z późn. zm.),
²² Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity) (Dz.U. 2010 Nr 234 poz. 1536, z późn. zm.)
²³ Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym (Dz. U. 2003 r. Nr 88, poz. 808 z późn. zm.).
²⁴ Wg danych BAEL za III kwartał 2011 r. stopa bezrobocia niepełnosprawnych mieszkańców miast wynosiła 17,4 proc., natomiast dla niepełnosprawnych mieszkańców wsi wynosiła 10,3 proc., podczas gdy dla osób sprawnych stopa bezrobocia wynosiła odpowiednio 9,5 proc. (miasta) i 9,1 proc. (wieś).

Andrzej Barczyński