Zatrudnienie w służbie publicznej nie może stanowić zabezpieczenia czyjejkolwiek egzystencji

Opinie negatywne w tej sprawie przedstawiła Rada Służby Cywilnej oraz Biuro Analiz Sejmowych (BAS), które w swojej opinii wykazało, że przepisy projektu nie są zgodne z art. 60 Konstytucji RP, który mówi: „Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”.

Projekt wprowadza tymczasem możliwość stosowania dwóch rodzajów kryteriów i odrębnych procedur dla osób niepełnosprawnych oraz osób pozostałych. Jak bowiem wynika z projektu, jeżeli nabór odbywa się w trybie specjalnym, który ma wprowadzić proponowana ustawa, to „najlepsi kandydaci są umieszczani w protokole z zachowaniem pierwszeństwa osób niepełnosprawnych, co polega na tym, że w pierwszej kolejności szereguje się wszystkich kandydatów niepełnosprawnych, spełniających wymagania niezbędne, według poziomu spełnienia przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze, a następnie pozostałych kandydatów” (art. 1 pkt 4 i art. 2 pkt 3 projektu).

Czyni to z niepełnosprawności lub jej braku najważniejsze kryterium już wstępnie decydujące o miejscu (kolejności) na liście, i to zupełnie niezależnie od spełnienia kryteriów i warunków związanych z określonym stanowiskiem i działem służby publicznej. Są to więc niejednakowe dla wszystkich kandydatów zasady naboru i kryterium niezwiązane z charakterem stanowiska czy też rodzajem i istotą danej służby.

Głównym argumentem wnioskodawcy, mającym świadczyć o tym, iż cel proponowanych zmian uzasadnia wprowadzenie odstępstw od art. 60 Konstytucji jest treść art. 69 Konstytucji RP: „Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.”
Poniżej przedstawiamy fragmenty i omówienia opinii BAS.

Trudno jednak przyjąć, iż zatrudnienie w służbie publicznej służyć ma zabezpieczeniu czyjejkolwiek egzystencji. /…/ Oczywiście zatrudnienie danej osoby w instytucjach publicznych przyczynia się do zabezpieczenia ekonomicznej strony jej egzystencji i umożliwia komunikację społeczną, ale są to z konstytucyjnego punktu widzenia „elementy uboczne”, które nie mogą legitymować odstępstw od innych regulacji konstytucyjnych. /…/Przepis ten nie powinien stanowić więc podstawy do preferencji w zatrudnieniu osoby niepełnosprawnej na konkretnym stanowisku, może jedynie – w ramach ustawy – stwarzać takie reguły, które pozwolą osobom niepełnosprawnym spełniać wymagane warunki, a więc np. pewne ułatwienia pośrednie (specjalne programy szkoleniowe), lepsze możliwości zdobycia kwalifikacji wymaganych na pewnych stanowiskach.
/…/Art. 69 Konstytucji RP nie legitymuje wprowadzenia w ustawie pierwszeństwa (a dokładniej automatycznego pierwszeństwa) dla osób niepełnosprawnych w zakresie zatrudnienia w służbie publicznej.

W uzasadnieniu projektu zauważyć można kilkakrotnie odwołanie się do art. 65 ust. 5 Konstytucji RP: „Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych”, jako uzasadnienia proponowanych zmian ustawodawczych. Uznać to należy za pewne nieporozumienie i przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu ustawy zasadniczej. Przepis ten nie odnosi się w żaden szczególny sposób do zatrudnienia osób niepełnosprawnych, odnosi się „w równym stopniu” do wszystkich bezrobotnych. Przede wszystkim przepis ten stwierdza wyraźnie, iż formą realizacji wskazanego w nim celu jest „realizowanie programów zwalczania bezrobocia”. Proponowane zmiany są jednostkową propozycją pewnego szczegółowego uprzywilejowania w ścisłym i wyodrębnionym przedmiotowo zakresie. Konstytucja wskazuje poza tym najważniejsze formy realizowania celu wskazanego w art. 65 ust. 5 to jest „organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych”. Zamierzona propozycja nie pozostaje nawet w dalekiej analogii do tych form. Trudno bowiem założyć, iż zatrudnienie osób niepełnosprawnych w służbie publicznej miałoby być formą „robót publicznych czy prac interwencyjnych” w rozumieniu art. 65 ust. 5 Konstytucji.

Ponadto – jak czytamy w opinii BAS – zasadniczym warunkiem wprowadzenia preferencji dla osób niepełnosprawnych jest ogólny wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w danym urzędzie niższy niż 6 proc. Przyjęte kryterium jest z jednej strony za „wąskie”, pozbawia możliwości uzyskania preferencji osoby niepełnosprawne, będące z przyczyn niezależnych od siebie w gorszym położeniu od osób „pełnosprawnych”. Niepełnosprawność kandydata staje się formalnie bez znaczenia, gdy w danej instytucji (obojętnie od jej charakteru) pracuje już ściśle procentowo określona grupa osób niepełnosprawnych. Trudno uznać to za sprawiedliwe rozwiązanie w odniesieniu do tego kandydata. W praktyce w pewnych sytuacjach stan rzeczy może być odwrotny, tj. w konkretnym położeniu preferencje uznać będzie można za niesprawiedliwe i nieuzasadnione.
Poważnym zarzutem jest też sposób realizacji preferencji przewidzianych w ustawie. Została ona uzależniona od decyzji dyrektora generalnego lub kierownika jednostki. Projekt pozostawia bowiem organom kierowniczym urzędu całkowitą swobodę we wprowadzeniu tej preferencji.

W odniesieniu do służby cywilnej kryteria naboru wyznacza w sposób ogólny art. 153 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazuje on, że służbę cywilną tworzy się „…w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa…” O przyjęciu do służby powinna decydować przede wszystkim ogólnie przyjęta „przydatność do służby”, tj. cechy i właściwości kandydata. /…/ Wymagania te nie są oczywiście identyczne dla wszystkich stanowisk, ale przyjąć należy, iż ich celem powinno być w pierwszej kolejności zapewnienie jak najwyższego poziomu zawodowego i fachowego służby cywilnej. /…/ Jednak „automatyzm” i „mechaniczne pierwszeństwo” z jednej, a „uznaniowość wprowadzenia preferencji” z drugiej strony, które przewidziane są w proponowanym rozwiązaniu narusza w jaskrawy sposób powyższe założenie. W ramach grupy kandydatów spełniających wymagania niezbędne dla objęcia danego stanowiska bezwzględnie nakazuje się przyjąć pierwszeństwo osób niepełnosprawnych, całkowicie niezależnie od stopnia spełniania tych wymagań, co prowadzić może w konkretnych sytuacjach do niezrealizowania podstawowego celu „otwartego i konkurencyjnego” naboru do służby cywilnej.

Należy tu podkreślić, iż przedmiotem niniejszej opinii nie jest ogólnie pojmowany problem preferencji dla osób niepełnosprawnych w przyjęciu do służby publicznej, ale konkretne rozwiązania prawne zaproponowane w analizowanym projekcie.
Zastrzeżenia do projektu wnieśli również kierownicy urzędów państwowych, którzy nie muszą przeprowadzać konkursów i mogą zatrudniać pracowników na zasadach dowolnych, zakłada on bowiem wprowadzenie w nich ustawowych zasad naboru. Są to m.in. regionalne izby obrachunkowe, Rządowe Centrum Legislacji, Kancelarie Prezydenta, Sejmu i Senatu.

Przedstawione powyżej fragmenty uzasadnienia niezgodności z przepisami konstytucji opracowane przez BAS, wskazują, że projekt ten ma małe szanse na uchwalenie i wejście w życie.