Jak wprowadzać deinstytucjonalizację. Uwagi RPO do „Strategii rozwoju usług społecznych na lata 2021-2035”

Strategia powinna mieć na celu włączenie w społeczność lokalną grup najbardziej narażonych na wykluczenie, m.in. o: dzieci, seniorów, osoby z niepełnosprawnościami, ludzi w kryzysie psychicznym czy w kryzysie bezdomności. Głos każdej z tych grup w ramach prowadzonych prac musi być uwzględniony. Plany wymagają poszanowania przyrodzonej godności, autonomii i niezależności osoby oraz zapewnienia jej pełnego i skutecznego udziału w społeczności.

W nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji ws. projektu „Strategii rozwoju usług społecznych, polityka publiczna na lata 2021-2035”, Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia minister rodziny i polityki społecznej Marlenie Maląg uwagi z perspektywy niezależnego organu do wdrażania Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, którą to funkcję wykonuje RPO.

Proces deinstytucjonalizacji systemu wsparcia jest szczególnie istotny z perspektywy osób z niepełnosprawnościami. Od dawna odmawia się im możliwości dokonywania osobistych wyborów i sprawowania kontroli we wszystkich dziedzinach życia. Zmiany powinny uwzględniać uwagi wobec Polski kierowane przez Komitet ONZ ds. praw osób z niepełnosprawnościami oraz  głos samych osób z niepełnosprawnościami i ich organizacji.

Strategia powinna mieć na celu przede wszystkim włączenie w społeczność lokalną grup najbardziej narażonych na wykluczenie. Wykluczenie społeczne wiąże się ze stygmatyzacją, segregacją i dyskryminacją, Konkretne plany w tym zakresie wymagają poszanowania przyrodzonej godności, autonomii i niezależności osoby oraz zapewnienia jej pełnego i skutecznego udziału w społeczności. 

Strategia odnosi się do takich grup jak: dzieci, osoby starsze, osoby z niepełnosprawnościami, osoby w kryzysie psychicznym, osoby w kryzysie bezdomności. Istotne jest, aby głos każdej z tych grup w ramach prowadzonych prac został uwzględniony.

– Ogromnie liczę na to, że podjęte działania na rzecz deinstytucjonalizacji przyczynią się do przełamania stanu, który Komitet ONZ określił jako „krytyczna stagnacja” i pozostaną one zgodne z postanowieniami Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych – pisze Marcin Wiącek. Zdaje sobie sprawę, że gruntowna przebudowa świadomości i stworzenie kompleksowych rozwiązań prawno-instytucjonalnych wymaga czasu. Zdecydowane działania potrzebne są jednak już teraz.

Zakres działań Strategii

Z informacji z Ministerstwa Zdrowia wynika, że prace nad procesem deinstytucjonalizacji toczą się i w MZ, i w MRiPS. Planowane jest przygotowanie dwóch odrębnych dokumentów w zakresie właściwości każdego z ministerstw. Przedstawiony dokument Strategii łączy jednak zagadnienia dotyczące usług społecznych, jak i usług zdrowotnych. Na tym etapie należy wyraźnie wskazać, które z zagadnień zostaną objęte Strategią usług społecznych, a które Strategią rozwoju systemu ochrony zdrowia. Niezbędna jest również koordynacja działań zaproponowanych w obu dokumentach. Inaczej powstaną dwa różne dokumenty nie prowadzące do koordynacji działań.

Język Strategii

Mimo zmian w części dokumentu, warstwa językowa wymaga dalszej analizy. Wartością realizowanej polityki jest dialog oparty na filarach godności i równości. Język jest nie tylko narzędziem opisującym rzeczywistość, ale także ją kształtującym. Dlatego powinien on być wolny od stereotypów i paternalistycznego podejścia.

Tymczasem lektura projektu Strategii wskazuje na potrzebę stosowania języka z uwzględnieniem perspektywy równości. Założenia tego nie spełniają sformułowania dotyczące „cierpienia“ czy „kalectwa”. Jest mowa o „niesamodzielności”, czy o osobach „przewlekle chorych psychicznie”, zamiast o osobach „wymagających bardziej intensywnego wsparcia” oraz osobach „w kryzysie psychicznym”.

Język stosowany wobec osób z niepełnosprawnościami powinien służyć włączeniu tych osób do społeczeństwa oraz przezwyciężaniu negatywnych stereotypów, nie zaś pogłębiać ich dyskryminację. Postulaty te zostały uwzględnione w Strategii na rzecz osób z niepełnosprawnościami 2021-2030. W związku z tym, dalsze procedowanie Strategii wymaga przeformułowania wskazanych treści.

Rola sektora społecznego w projektowaniu, konsultowaniu i wdrażaniu Strategii

Komitet ONZ podkreślił, że niezbędne jest zapewnienie aktywnego i pełnego uczestnictwa organizacji osób z niepełnosprawnościami oraz konstruktywnych konsultacji z różnymi organizacjami tych osób, w toku wypracowywania nowych przepisów i strategii, by zapewnić, że ustawodawstwo będzie zgodne z Konwencją.

Tymczasem Strategia wskazuje organizacje obywatelskie jako jednego z realizatorów działań oraz część zakładanego systemu monitorowania wdrażania Strategii – a nie partnerów w działaniach. Sektor społeczny wypracowywał istotne standardy i był wsparciem dotychczasowych działań władz. W wielu miejscach rola organizacji społecznych została zaś zrównana z rolą prywatnych przedsiębiorców, a podejmowane działania na zlecenie samorządów mają być realizowane w oparciu o konkursy lub zamówienia publiczne.

Taka konstrukcja budzi obawy, że w wielu przypadkach podstawowym kryterium oceny ofert podmiotów pozostanie jedynie cena. Może to doprowadzić do znacznego spadku jakości oferowanych usług społecznych oraz ograniczenia ich dostępności. Niezbędne jest uwzględnienie niezwykle istotnej roli podmiotów sektora społecznego, również jako głosu samych osób z niepełnosprawnościami – partnerów deinstytucjonalizacji. Na uwadze trzeba mieć cel, jakim jest zapewnienie każdemu niezależnego życia z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb, godności oraz autonomii.

Realizacja zaleceń Komitetu ONZ ds. Praw Osób z Niepełnosprawnościami

Komitet podkreślił potrzebę wypracowania i przyjęcia konkretnych planów działania na rzecz deinstytucjonalizacji wraz wyznaczeniem ram czasowych procesu przejścia przez osoby z niepełnosprawnościami do niezależnego życia w społeczności lokalnej oraz zapewnieniem odpowiedniego finansowania tego procesu, po zakończeniu finansowania takich działań przez Unię Europejską.

Mimo wprowadzenia zmian w zakresie wskaźników realizacji działań, nadal wiele z nich ma jedynie datę końcową wprowadzenia, a nie pełny harmonogram obejmujący stopniowe odejście od działań projektowych na rzecz systemowych regulacji. 

Trwałość działań może zapewnić ich stopniowa ewolucja, oparta na planach działań z krótkim (kilkuletnim) okresem wdrożeniowym. Pozwalałoby to na rozpoznanie barier wdrażania poszczególnych założeń oraz wyznaczenie dalszych niezbędnych kroków do osiągnięcia celu. Plan powinien powstawać we współpracy z osobami z niepełnosprawnościami oraz organizacjami je zrzeszającymi.

Słusznym kierunkiem wydaje się przygotowanie takich krótkookresowych planów przez Zespół ds. realizacji Strategii. Pozwoliłyby na cykliczną analizę postępów Strategii i przygotowanie punktów odniesienia na kolejne lata.

Szczególne potrzeby wybranych grup społecznych – osoby w spektrum autyzmu

Przedstawiciele organizacji zrzeszających osoby w spektrum autyzmu podkreślają potrzebę uwzględnienia ich potrzeb w dalszym okresie procedowania Strategii. A grupa ta jest wymieniona w Strategii zaledwie raz (przy działalności zakładów aktywności zawodowej). Szczególne potrzeby rozwiązania im poświęcone zostały pominięte zarówno w diagnozie, jak i w Strategii.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na konieczność przygotowania asystentów oraz pielęgniarek do współpracy z osobami w spektrum autyzmu. Obecne programy w wielu przypadkach pomijają szczególne potrzeby tej grupy ze względu na brak przygotowanej i odpowiednio licznej kadry i w związku z tym brak możliwości zaspokojenia potrzeb osób z autyzmem.

Niezbędne jest wypracowanie narzędzia, które uwzględni potrzeby każdej z grup narażonych na wykluczenie społeczne. Brak takich standardów spowoduje, że przewidziane wsparcie pozostanie niedostępne. Niezbędne jest zatem wzięcie pod uwagę potrzeb poszczególnych grup w ramach wszystkich działań, z uwzględnieniem mieszkalnictwa wspomaganego, usług asystenckich czy ochrony zdrowia.

Przekształcenie placówek całodobowych

Jednym z kluczowych zadań Strategii jest zmiana sposobu funkcjonowania placówek opieki całodobowej i wykorzystania ich potencjału do wsparcia w społeczności lokalnej.

100 proc. placówek ma zostać przekształconych w placówki realizujące kompleksowe usługi, stacjonarne i środowiskowe, w tym realizujące stacjonarną opiekę krótkoterminową. Przekształcenie dotyczyć ma otwarcia na równoległą realizację usług środowiskowych, przy ograniczeniu do niezbędnego minimum wsparcia stacjonarnego. Działanie to ma zostać zrealizowane do końca 2035 r.

Obawy budzi sformułowanie wyodrębnienia i tworzenia filii (pojedynczych zespołów, mieszkań) w funkcjonujących już DPS. Takie działanie zmierza do dalszej izolacji osób zamieszkujących w DPS. A wszystkie usługi wspierające muszą być zaprojektowane tak, aby wspierać życie w społeczeństwie, zapobiegając izolacji i segregacji od innych osób i muszą być faktycznie odpowiednie do tego celu. 

Inwestowanie środków pieniężnych uzyskanych w ramach współpracy międzynarodowej w tworzenie nowych instytucji opiekuńczych, miejsc odosobnienia lub modeli opieki instytucjonalnej jest niedopuszczalne. Prowadzi do segregacji i izolacji osób potrzebujących wsparcia.

Przedstawiciele KMPT stosunkowo często ujawniają problemy związane z ograniczaniem wyjść mieszkańców poza teren instytucji. Dodatkowo wielokrotnie przed umieszczeniem osoby w instytucji wszczynane jest postępowanie o ubezwłasnowolnienie. Analiza dokumentacji mieszkańców DPS nierzadko ujawnia, że kogoś umieszczono w placówce bez podjęcia przez opiekuna prawnego próby wspierania swego podopiecznego w miejscu zamieszkania, co mogłoby być wystarczające .

Proponowana zmiana roli placówek całodobowych powinna iść w parze z dostosowaniem przepisów do możliwości podjęcia decyzji co do miejsca zamieszkania, współlokatorów, jak i ewentualnie zakresu wsparcia z jakiego dana osoba chce skorzystać. Zmiany powinny obejmować obowiązek wykorzystania wszelkich dostępnych środków wsparcia w miejscu zamieszkania przed próbą umieszczenia danej osoby w placówce. Powinno uwzględniać się przy tym autonomię i wolę osoby, do której ma być kierowane wsparcie.

Wdrażanie Strategii i wskaźniki monitorujące jej realizację 

Do Strategii dołączono wprawdzie tabelę z wykazem wskaźników monitorujących, jednak dotyczą one jedynie wybranych działań zaplanowanych w ramach poszczególnych priorytetów. Skonstruowano jej tak, że z uwagi na brak wartości pośrednich nie istnieje możliwość monitorowania stanu realizacji poszczególnych działań. W szczególności dotyczy to wskaźników, gdzie wskazano jedynie wartość końcową, która ma zostać osiągnięta w 2035 r.

Priorytety i działania powinny być skonstruowane tak, aby ich efekty były mierzalne zarówno dla osób odpowiedzialnych za realizację danego działania, jak i dla samych zainteresowanych wdrażaniem postanowień Strategii, a także dla organizacji i instytucji monitorujących jej wykonywanie. Powiązanie każdego z działań ze wskaźnikami ma szczególne znaczenie także dlatego, że wiele z proponowanych działań ma charakter ogólny, bez wskazania konkretnych założeń oraz celów.

Obawy budzi też brak założeń wprowadzenia systemowej usługi asystencji osobistej dla osób z różnymi niepełnosprawnościami, zapewnienia systemowej usługi wsparcia wytchnieniowego, poprawy funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy, czy wdrożenia działań w ramach kręgów wsparcia oraz wskaźników pozwalających na monitorowanie realizacji założonych celów. Niezbędna jest również analiza dostępności i adaptabilności nowo tworzonych mieszkań treningowych i wspomaganych.

Usługi asystenckie

Asystencja osobista oznacza wsparcie świadczone na rzecz osoby z niepełnosprawnością, prowadzone pod jej kierownictwem przez inną osobę, której celem jest umożliwienie jej niezależnego życia. Istotna jest swoboda dokonywania wyborów i sprawowania kontroli nad własnym życiem we wszystkich jego obszarach.

Działania muszą mieć charakter systemowy, z zapewnionym finansowaniem ze środków publicznych. Asystent nie powinien być formą pomocy o charakterze socjalnym, ale elementem polityki wyrównywania szans osób z niepełnosprawnościami.  Obecnie wsparcie w ramach asystencji osobistej ma jedynie charakter działań projektowych na poszczególne lata. Rzecznik uznaje to za niewystarczające.

RPO z zadowoleniem przyjął zaś zmiany w Strategii dotyczące zastąpienia „uzawodowienia opiekunów” wprowadzeniem systemowej usługi asystencji osobistej w przypadku osób z niepełnosprawnościami. Działanie to wymaga jednak dalszej konkretyzacji i wprowadzenia wskaźników pozwalających na monitorowanie zmian. Asystentów osobistych nie należy „udostępniać” innym osobom bez pełnej i dobrowolnej zgody osoby, której udzielają oni pomocy osobistej. Wspólne korzystanie z asystentów osobistych może ograniczyć i utrudnić samodzielny, spontaniczny udział w społeczeństwie.

Koordynacja usług społecznych

W każdym obszarze działań strategicznych pojawia się obowiązek ustanowienia na poziomie gmin koordynatora usług społecznych i zdrowotnych, który ma odpowiadać za całokształt organizowania i nadzoru wsparcia dla osób starszych, dzieci i młodzieży, osób z niepełnosprawnościami, osób w kryzysie zdrowia psychicznego oraz bezdomności. Ponadto koordynatorzy usług funkcjonujący na terenie gmin będą odpowiedzialni za badanie jakości usług, a także pomiar satysfakcji osób, na rzecz których realizowane są usługi. Zgodnie z zamieszczonymi wskaźnikami do końca 2025 r. każda gmina ma utworzyć miejsce koordynacji usług społecznych i zdrowotnych.

Z kolei w innej części dokumentu wskazuje się że „rolę koordynatora będzie pełniło Centrum Usług Społecznych, w tych gminach w których zostanie ono utworzone. W samorządach, w których Centrum Usług Społecznych nie będzie funkcjonowało, decyzję o powierzeniu funkcji koordynatora usług społecznych i zdrowotnych podejmuje gmina”. Tymczasem na poziomie wskaźników utworzenie centrów usług społecznych zostało dodatkowo wyodrębnione i wskazano, że takie centra mają powstać w 25 proc. gmin do końca 2030 r.

Działania nie powinny ograniczać się do przekształcenia ośrodków pomocy społecznej w centra usług społecznych lub wyznaczaniu dyrektora OPS jako koordynatora usług. Pełna koordynacja wymaga uwzględnienia również oferowanych usług przez podmioty niepubliczne, które są swoistym uzupełnieniem oferty sektora publicznego. W tym zakresie niezbędne jest również zapewnienie stabilnego finansowania, zamiast opierania działań na krótkookresowych programach.

Przedstawione rozwiązania wymagają dalszej analizy w kontekście wyznaczonych terminów realizacji oraz korelacji obu wskaźników dotyczących koordynacji usług na poziomie gminy. Z uwagi na to, że zadanie ma być w całości przekazane gminom, potrzebne są szerokie konsultacje z przedstawicielami jednostek samorządu terytorialnego oraz odbiorcami usług, co do rzeczywistych możliwości działania na poziomie małych gmin, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości małych gmin wiejskich.

Finansowanie Strategii

Obawy budzi również sposób finansowania działań. Wskazano bowiem, że „ostateczna wysokość środków przewidzianych do realizacji poszczególnych projektów będzie ustalana corocznie przez Radę Ministrów w trakcie prac nad ustawą budżetową”. Oznacza to brak długofalowej perspektywy działania i ograniczenie do bieżących środków w ramach budżetu.

Budzi to obawy, że działania nie będą mogły być realizowane z braku odpowiednich środków. Doświadczenia ostatnich lat wskazują, że projektowanie ambitnych celów bez wskazania konkretnych wielkości oraz źródeł ich finansowania skutkuje albo brakiem realizacji tych celów, albo dodatkowym obciążeniem odpowiedzialnych za nie instytucji, kosztem innych ustawowych zadań.  

Wątpliwości budzi również konieczność udziału w kosztach realizacji usług osób, na rzecz których te usługi są świadczone. Takie podejście może wykluczyć osoby najuboższe, które wymagają bardziej intensywnego wsparcia.

Rola RPO jako monitorującego wdrażanie Strategii

Choć w ramach zaprojektowanego systemu nadzoru nad standardem realizacji usług i ich jakością wskazano Rzecznika Praw Obywatelskich, to Strategia nie precyzuje roli tego organu. Wskazanie RPO jako organu monitorującego wdrażanie postanowień Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych czy KMPT wydaje się w pełni zasadne. Rzecznik ma wiedzę, która pozwala ocenić, czy koncepcja i realizacja konkretnego działania jest zgodna ze standardami praw człowieka.

Przyznanie szerszego zakresu zadań wymaga analizy pod kątem potrzeby wprowadzenia ewentualnych zmian prawnych, a z pewnością przyznania dodatkowych środków finansowych. 

Komitet ONZ wyraził zaniepokojenie brakiem podstawy prawnej i zmniejszeniem środków finansowych dla RPO i zalecił przydzielenie mu wystarczających zasobów i środków finansowych.

Należy również uwzględnić rolę RPO wskazaną w Strategii na rzecz osób z niepełnosprawnościami 2021-2030.

Rzecznik zwraca się do pani minister o analizę przedstawionych uwag oraz uwzględnienie propozycji w dalszych pracach nad Strategią. Zachęca też do  dialogu międzyinstytucjonalnego, który pozwoli dalszą współpracę na etapie realizacji dokumentu.

Info i fot.: RPO

Data publikacji: 03.11.2021 r.